商务部 外交部 教育部等


商务部等十四部门关于促进中医药服务贸易发展的若干意见


商服贸发〔2012〕64号



各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务、外交、教育、科技、财政、文化、卫生、海关、税务、质检、林业、知识产权、中医药、外汇主管部门：

　　党中央、国务院高度重视中医药事业发展，2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）提出要充分发挥中医药作用，扶持和促进中医药事业发展。2009年4月，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）明确了新时期发展中医药事业的主要任务和政策措施，强调要完善相关政策，积极拓展中医药服务贸易。为加快中医药服务贸易发展，发挥中医药在推动我国服务贸易中的独特作用，现提出以下意见：

　　一、发展中医药服务贸易的指导思想、原则和目标

　　（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以国际市场需求为导向，以健全中医药服务产业体系为保障，以建立并完善中医药服务促进体系为支撑，坚持政府引导与市场调节相结合，创新体制机制，鼓励社会参与，实施企业化运作，构建适合中医药特点的国际营销体系，积极、稳妥、有序地发展中医药服务贸易，不断提高中医药服务的国际影响力，为日益增长的国际医疗保健需求提供服务，有效发挥服务出口对我国中医药事业发展的拉动作用，创造良好的经济效益和社会效益。

　　（二）基本原则。

　　1加强政府指导，发挥市场机制作用。政府制订总体发展规划，加强对中医药服务贸易的组织、引导、规范。遵循市场经济规律，企业自主和政府支持相结合，鼓励社会参与，促进有序竞争机制的形成。充分协调和发挥政府、企业、科研机构、中介组织和行业协会等各方面的积极性和创造性，为扩大中医药服务出口创造良好环境。

　　2发挥特色优势，实施品牌战略。中医药服务贸易要以品牌树形象，扶持发展一批新兴品牌。同时，挖掘中医药服务的特色和优势，继续发挥传统老字号的品牌效应，并不断赋予新的内涵。

　　3有效整合资源，规范有序推进。整合国内中医药行业医、教、研、产等各种资源，对中医药服务贸易企业加强分类指导和宏观调控，促进形成中医药事业与中医药服务贸易良性互动的格局。加快中医药行业相关标准建设，推进中医药服务体系国际化，促进国际标准的建立。加强宣传，树立资源保护与可持续发展理念。整合市场资源，针对不同国家或地区需求，整体推进与重点突破相结合，努力扩大我国中医药服务出口。

　　（三）总体目标。用五年左右的时间，建立完善的中医药服务贸易管理体制，基本建立起以国际市场需求为导向的中医药服务贸易促进体系和国际营销体系。制订促进中医药服务贸易的政策法规，完善技术性贸易措施，建立中医药服务标准，并力争取得国际共识。积极开展中医药服务贸易人才相关法律法规政策和业务培训，培养壮大中医药服务贸易人才队伍。建设境内外中医药服务贸易示范机构，加强中医药服务贸易的宣传和推广。通过重点扶持、分类指导,打造一批具有国际影响力的知名品牌，培育一批中医药服务贸易骨干企业，扶持大型中医药服务贸易企业，为组建集团打好基础。统筹规划国际市场布局，大力推动中医药服务贸易企业“走出去”，不断提高中医药服务出口的质量、档次和附加值，促进中医药服务出口的全面增长。

　　二、发展中医药服务贸易的重点任务

　　（四）实施中医药服务贸易多元化战略。构建梯次推进的中医药国际市场格局，巩固传统的亚洲市场，进一步开拓欧美市场，积极拓展中东、拉美市场，稳步扩大非洲市场。根据不同市场特点，逐步建立全方位、多层次的市场推进模式：在传统市场，可多渠道全面推进，构建涵盖科研、培训、医疗、康复和养生的中医药服务产业链；在新兴市场，可根据基础条件分步实施，逐步打开局面、扩大影响。

　　（五）建设一批中医药服务贸易示范机构。统筹国际市场开拓行动，予以政策支持，鼓励有条件的中医药服务机构或企业集团，根据区域规划布局，在一些条件较好的国家或地区，以合资合作方式建设一批境外中医药服务贸易示范机构，力争到2015年建成10家，涵盖东南亚、欧洲、北美、中东等主要市场，并结合驻外中国文化中心开展会展、培训、医疗、科研、养生保健、技术推广、药品器械营销、文化及濒危物种保护与可持续发展理念传播等活动，推广中医药文化。支持建设一批国内中医药服务贸易示范机构，完善服务功能，吸引更多的境外消费者。

　　（六）支持建设中医药物流配送中心和经济联盟。加快建立以国际市场需求为基础的中药供应保障体系，规范中药生产流通，发展中药现代物流和连锁经营，促进中药生产、流通企业的整合，支持在中医药基础条件较好的国家或地区建立若干物流配送中心，重点保障该地区的中医药服务贸易机构，做好中药、中药保健品、中医医疗和保健器材以及中医药图书音像制品等配送，逐步树立品牌。支持境内外企业建立战略协作关系，组建中医药经济联盟，加强管理与协调，形成内外信息互联、质量保证有效、品牌标识统一的物流服务体系。

　　（七）加强技术性贸易措施体系建设。加强中医药标准化和中西医结合标准化建设，健全中医药服务标准体系，强化中医药科研成果向标准转化，重点围绕中医药基础通用标准、中医药临床诊疗、中药资源等领域，加快标准制修订。逐步建立中医药服务认证体系，制订统一的服务认证标准和认证规则，由具备资质的认证机构和人员开展统一的中医药服务认证。开展多渠道、多层次、全方位的国际合作与交流，争取与部分重点国家或地区在中医药服务认证和相关中医药检测等方面达成互认协议。加强中药产品技术性贸易措施体系的建设，尽快完善中药相关原材料种植、产品质量和标准，促进中药产品出口。加强对境外中医服务及中药产品相关技术壁垒的交涉，确保中医药服务贸易的顺利发展。

　　（八）加快培养中医药服务贸易专业人才。根据国际市场需求，加快培养外向型中医药服务人才，提高中医药服务人才的外语水平，培养壮大中医药人才队伍。鼓励涉医高等学校和中等职业学校加强中医药专业外语教育教学，创新人才培养模式，提高人才培养质量，有针对性地加强中医药服务贸易经营管理人才的培养。支持国内中医医疗机构或科研院所，结合中医药特种行业职业技能工作开展形式多样的医疗、养生、保健等中医药对外教学与培训，加快形成我国中医药国际服务从业人员职业技能鉴定体系。

　　（九）发挥科技创新在推进中医药服务贸易中的作用。要加强中医药服务贸易的科技扶持，将中医药科技创新列入国家科技发展的重点领域，组织开展中医药防治疑难疾病的联合攻关，在中医和中西医结合研究、高技术研究等方面力求新的突破。加强技术创新和新产品开发，在中药出口方面，逐步扭转以资源或原料为主的产品出口方式。进一步提高企业自主创新能力，加大中医药科研投入，整合优势中医药科研资源，以多种形式促进医、教、研、产合作，鼓励科研教育机构参与中医药服务贸易，采取多种方式加快中医药科技成果转化，提高整体科技含量，进而提高中医药服务贸易的质量和附加值。相关部门加强协作，促进科技信息资源的共享与利用，使中医药科技开发创新水平的提升与服务贸易的做大做强形成相互促进、相互支持的良性格局。

　　（十）建设中医药服务贸易信息平台。加强中医药服务贸易公共信息平台建设，依托行业商协会等中介组织，建设中医药服务网站等中英文的信息服务平台，逐步实现政府机构、中介组织和咨询公司涉及中医药领域的信息互联互通，资源共享。充分发挥驻外经济商务机构的优势，收集、整理、完善国外中医药服务和传统医疗业的市场需求、市场准入、政策法规、人员交流等方面信息，为企业提供技术、人才、市场、投资及政策等咨询服务，同时向国外宣传、推广中医药知识和成果。

　　（十一）建立和完善中医药服务贸易统计体系。针对中医药服务贸易特点，研究制订适用的统计方式和统计体系，细化统计口径，确定统计标准。加强对统计数据的系统分析，建立部门间数据信息交流制度，为管理和决策提供数据支持。定期发布中医药服务贸易统计分析数据，提供相关信息服务。

　　三、促进中医药服务贸易发展的政策措施

　　（十二）鼓励中医药服务贸易企业“走出去”。鼓励中医药服务贸易企业以新设、参股控股、并购、租赁等方式到海外开办中医药服务机构，建立和完善境外营销网络，符合条件的企业，享受国家“走出去”相关政策。制订中医药服务贸易出口骨干企业认定标准，逐渐培养一批国际市场开拓能力强的中医药服务企业或企业集团。

　　（十三）以对外援助方式促进中医药服务贸易出口。根据受援国需求，视情加大在受援国注册的中国品牌的中医药产品和服务的援助力度，开展中医药援外培训，在援外医疗队内增派中医医师。探索利用援外资金支持在具备条件的发展中国家合作开展中医药教育、合作办医院，提高国外对中医药的认知度。

　　（十四）完善促进中医药服务贸易发展的财税优惠政策。通过现有资金渠道，加大对中医药服务贸易的资金投入，并根据发展情况逐年增加。充分利用中央财政有关扶持政策，对于企业参加境外展览会、国际认证、国际市场宣传推介、开拓新兴市场、境外投资等方面，在符合中小企业国际市场开拓资金和对外经济技术合作专项资金等办法规定的条件下，予以资金支持。对中医药骨干企业符合高新技术企业条件并认定为高新技术企业的，可按税收法律法规规定减按15%的税率征收企业所得税；对企业中药材的种植、牧畜、家禽的饲养等项目所得，可按税收法律法规规定减免企业所得税。

　　（十五）为中医药服务贸易提供有效金融支持。鼓励国家政策性银行为中医药服务出口项目提供信贷支持，并针对中医药服务企业特点给予扶持。鼓励中国出口信用保险公司为企业提供出口收汇保障、商账追收服务。帮助重点企业以抵押、质押和定金等多种担保方式获得出口信贷。便利中医药服务贸易企业办理外汇收支。

　　（十六）继续鼓励外商投资中医药领域。逐步放宽中医药领域对外商投资的限制。结合国民经济产业结构优化调整，适时修订《外商投资产业指导目录》。

　　（十七）规范中医药服务及相关产品出口管理程序。商务、银行、保险、海关、质检、外汇、税务等部门加强合作，完善对中医药服务及相关产品出口的优惠措施，进一步加大综合支持力度，为企业发展提供便利。野生动植物行政主管部门按照相关法律法规政策和公约的规定，进一步完善并逐步推行野生动植物经营专用标识制度，为含野生动植物成份药品的贸易流通提供高效便捷的服务。

　　（十八）为中医药服务人员出入境提供便利。对于从事中医药服务贸易的人员因公出国，有关部门根据人员隶属关系按规定审批，简化程序，提高效率，依法为参与中医药服务贸易领域重大国际交流合作活动的中医药专业人员提供进出境通关便利。

　　四、营造良好的中医药服务贸易发展环境

　　（十九）加强对中医药服务贸易发展的组织与管理。充分发挥国务院中医药工作部际联席会议和行业管理部门的作用，加强部门间的沟通，协调解决中医药服务贸易中的重大问题，督促有关政策措施的落实。中医药局作为行业主管部门配合商务部做好中医药服务贸易的规划和管理工作。地方政府要切实加强对中医药服务贸易的领导，及时研究解决中医药服务贸易中的问题。

　　（二十）通过政府多双边谈判创造良好外部环境。结合不同市场特点，与条件较好的重点国家或地区在多、双边联（混）委会机制下成立中医药服务贸易工作组，推动我国中医药服务进入当地市场。将扩大中医药服务贸易列入我国多双边自贸区谈判议题，利用多双边合作机制扩大国外对中医药服务贸易的准入范围及降低其准入门槛，争取国外对中医药服务贸易开放市场。推动认可中医医师、中药的合法地位及将中医中药纳入当地医疗保障体系，扩大在境外提供中医药服务的范围。优先推动内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）》项下中医药服务贸易合作。充分发挥港澳开展国际服务贸易成熟的商业、物流、金融、保险、会展、旅游等方面的优势，拓宽中医药对外服务渠道，推动不同体制的衔接，积极开展与特区政府、商会、中医药机构的合作，实现优势互补、资源及成果共享，共同开发中医药服务贸易国际市场。

　　（二十一）发挥中介机构和行业协会作用，营造规范、自律的市场环境。按照市场经济要求，加快培育社会化、市场化、专业化的中介组织和行业协会；支持中介组织和行业协会整合行业资源，加强对外宣传，提升行业整体形象；深入开展行业调查研究，参与相关法律法规和产业政策的研究、制订，参与制订修订行业标准和行业发展规划、行业准入条件；围绕规范市场秩序，健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业职业道德准则，推进行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，维护公平竞争的市场环境。

　　（二十二）加强中国传统医药领域的知识产权创造、运用、保护和管理。深入研究境外相关领域知识产权保护法律法规，结合我国传统医药产业发展实际，积极参与相关领域的国际谈判，加强对我国传统医药的知识产权保护，不断创新保护措施和手段。积极探索国际合作中的惠益分享机制，建立健全传统医药生物遗传资源和传统知识的知识产权保护制度。提高创新层次，促进核心专利的创造，支持在境外申请和运用专利，做好专利国际申请的资助。积极支持服务商标注册，努力创建具有中医药特色的医疗、教育、科研、养生等中医药服务贸易品牌，加强商标注册监测工作，制订统一的行业标志和等级标志，通过各种方式向国际推出，形成具有完整体系、体现国家权威性的中医药服务贸易品牌标识，以确保中医药海外品牌战略顺利实施。

　　（二十三）促进中医药文化的国际宣传和普及。挖掘中医药的文化内涵，开发中医药文化资源，推进中医药及相关领域音像、出版、演出等行业的发展，支持翻译出版中医古籍。相关媒体要开展中医药文化的公益性宣传。支持在境外组织中医药文化等宣传、培训活动，在海外中国文化中心及孔子学院传播中医药知识。支持相关广告、会展业的发展，扶持有一定规模的中医药国际展览，逐步形成国际知名展会。积极支持国家级非物质文化遗产名录传统医药类项目在国外传播中医药文化。要将中医药服务贸易与中医药文化传播相结合，形成良性互动的格局。



中华人民共和国商务部
中华人民共和国外交部
中华人民共和国教育部
中华人民共和国科学技术部
中华人民共和国财政部
中华人民共和国文化部
中华人民共和国卫生部
中华人民共和国海关总署
国家税务总局
国家质量监督检验检疫总局
国家林业局
中华人民共和国国家知识产权局
国家中医药管理局
国家外汇管理局

二○一二年三月五日




论人大监督职能的加强

法学硕士研究生 石安洲

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大监督制度功能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大监督职能的对策。

关键词：人民代表大会 监督职能

在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。

一、 人大监督概述

（一）人大监督的定义
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。
新出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。
本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。

二、人大监督弱化的现状及其成因分析

随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大监督职能仍需强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。

三、加强人大监督职能之对策研究

（一）进一步完善宪法监督制度
1．设立宪法监督委员会
根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。从人民代表大会这一政体上看是适宜的，但是实践上难以实现。全国人大及其常委会任务重、没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样、素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。