试论信赖利益保护、例外及当事人更换——刍议对“方舟旅行社”诉“东方航空公司”一案引发的思考/刘江

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:31:52   浏览:8884   来源:法律资料网
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试论信赖利益保护、例外及当事人更换
——刍议对“方舟旅行社”诉“东方航空公司”一案引发的思考


【内容摘要】本文通过对“方舟旅行社”诉“东方航空公司”一案来阐述第三人对他人合同享有的信赖利益,对信赖利益予以定义,描述了信赖利益的特征,阐明对信赖利益以保护的理由,并着重论述其构成、范围和例外。再此基础上,认为本案原告的信赖利益被特别法与《华沙公约》排除,成为信赖利益保护的例外。最后,笔者兼评了对本案引发的程序事项的思考,简述了有关当事人更换的问题。
【关键词】 信赖利益 过错推定责任 无过错责任 补偿无过错 分摊风险 责任限制 华沙公约 当事人更换

一、案情及分析
本案原告上海方舟旅行社有限公司组团十人由上海飞赴黄山旅游,并与黄山电力旅行社签订合同一份,约定由黄山电力旅行社负责此团十人(包括原告的领队)飞抵黄山后的有关旅游安排。之后,原告替游客购买了2002年5月17日7:00从上海至黄山及同年5月19日从黄山至上海的被告的机票共二十张。不料因飞机机械故障,航班误点以致该团无法成行。后航空公司仅对游客个人作了退票及补偿住宿、交通费的处理。由于行程的被迫取消,原告承担了对黄山电力旅行社的违约责任,并蒙受了购买旅游保险费、出车送游客到机场的费用和合同履行后可得利润的损失。故原告起诉中国东方航空股份有限公司要求法院判令其承担违反客运合同而使原告遭受的全部损失。
在理清本案所涉法律关系时,要分析以下几个有一定联系的法律关系:(1)原告与十名游客之间是旅游合同关系,原告有义务按约定向游客提供旅游服务,游客有义务支付费用;(2)原告将其组织的十人旅游团到达黄山后的相关事宜委托给黄山电力旅行社负责,原告则支付报酬,两者之间是委托合同关系[1]。(3)原告代十名游客购买了二十张上海往返黄山的飞机票,在该客运合同法律关系中,到底谁是双方当事人,本案原告是否是合格的当事人是本案的一个争点。如何认识原被告之间的关系也是影响本案实体权利义务的关键。笔者以为,该客运合同的双方当事人应是十名游客与本案被告,原告的角色是购票的代理人,因为基于原告与十名游客之间的旅游合同,原告获得了游客的授权[2],以游客的名义与被告的代理人签订了航空旅客运输合同[3],航空公司与游客形成实质的权利义务关系,而代理人与第三人仅发生形式上的联系。

二、对判决书的评价
这份民事判决书叙事清晰,条理清楚,由于判决书制作者的叙事能力较强,因而使人感觉主次清楚,详略把握也比较得当。正文部分一开始首先将原、被告的观点逐一列明,并把各自主张所依据的证据详列于后,既如实客观地反映了庭审中当事人举证和质证的情况,也充分尊重了当事人的诉讼权利,显示了司法的公正和透明,与WTO所要求的透明度原则(Transparency)相吻合。这种写法一扫过去对证据表述含糊笼统的方式,表现出裁判文书写作改革所带来的积极变化,令人欣慰。该判决书叙事时重点突出,主要表现围绕着当事人争执的客运合同法律关系的当事人来写,突出了问题的关键方面。显然把握客运合同法律关系是处理本案的一个关键所在。所以在本判决书的理由部分,首先分析并阐明了原、被告之间不存在客运合同关系,且原告并未就要求被告赔偿的事项与其事先达成过任何书面协议,故驳回了原告的诉讼请求[4],正确地认定了事实、适用了法律 。本判决作了简要的说理,也显得有理有据,为法院公正处理该案奠定了坚实的基础。
但是,笔者仍苛刻地认为,在判决中简单的适用法律是不够的,判决的核心价值在于其依法、依证据的说理,要做到说理透彻、思维严谨、结构严密并非容易之事,不仅需要法官的法律学识深厚、经验丰富,还需要法官极其认真的工作作风和充分说理的司法传统。后者要取决于法官的独立性强弱和司法民主、透明的程度,如果没有恰当的制度予以保障和约束,就会影响法官心证的公开。而判决令人信服的权威性则更是来自判决的说理性,因为当事人之间之所以选择民事诉讼,是寻求一个说理的方式,法院就应该先提供这么一个环境,然后根据法律用说理的方式(判决)说服当事人。要取得如此高质量、高水准、权威的判决,司法各界仍然任重而道远。

三、本案所涉的相关法律问题分析
(一)实体问题的法律分析——信赖利益保护之简述
综合本案的全部案情,原告由于被告与游客之间的航空旅客运输合同未能正常顺利的履行并解除了客运合同的情形下,原告遭受了经济上的损失。原告并没有过错,因为原告是基于对他人合同能正常履行的合理信赖基础上行事,是应当受到保护的。虽然原被告之间无合同关系,但有信赖关系,存在信赖利益。但是,由于本案被告的特殊性,属于信赖利益保护例外的情形。
1、 信赖利益的含义
(1)利益说。该说认为,信赖利益是信赖合同有效成立所带来的利益。[5]
(2)不利益说。该说认为: 信赖利益, 系法律行为无效, 而相对人信赖其为有效,因无效之结果所蒙受之不利益也; 又可称为消极利益或消极的契约利益。[6]
(3)损失说。该说认为:“信赖利益者,指当事人相信法律行为有效成立,而因某种事实之发生,该法律行为(尤其是契约)不成立或无效而生之损失,又称消极利益之损害。”[7]
(4)处境变更说。该说认为,“信赖利益指原告信赖被告的约定(许诺),使自己产生自我状态的变更。”[8]
我认为,以上各种学说有其合理的一面,但往往只侧重一面,未能全面把握其全部,且有诸多的不足, 比如损失说的用语混乱, 利益说的混淆信赖利益与期待利益等等。由于社会关系的复杂决定了对其规制的法律的复杂,一些法律概念也内涵丰富,所以不妨在排除上述学说不合理之出后,对其作多角度多层面的透析,以拓宽我们的理解。笔者倾向性的认为信赖利益是指与合同或要约等法律行为实现有明显利害关系的人对他人的法律行为给予合理信赖而产生的合理、明显利益。信赖利益损失是指拥有信赖利益的人因对方的原因致使其信赖利益落空而损失已经或可能获得的利益, 包括财产利益和机会利益。而要保护信赖利益就须明确信赖利益及其特征,主要概述为以下几点:
(1)信赖利益通常是既存利益或有较高盖然性的将来利益。信赖利益一般作为一种利益是对许诺赋予了信赖的当事人在许诺前即已经拥有的利益。它表现为订约、履行的成本及订约机会。“较高盖然性的将来利益”是指在立约或要约时虽未产生,但随着立约或要约行为将产生的明显的、可以一般合理遇见的利益。但是,信赖利益无须双方明确合意,只要是明确的、作为善意当事人是知道或应当知道的即可。
(2)信赖利益是已实际损失的可得利益。即要求损失业已发生,故信赖利益的保护具有补偿性特点,以补偿或填平信赖人的损失为限,不含有惩罚性。
(3)信赖利益是因合理信赖却因可归责对方的过错而损失或丧失的利益。
(4)信赖利益产生于对表意人或允诺人的合理信赖,不要求一定要有意思表示一致,也不要求有对价。
2、法律之所以应保护信赖利益,是出于以下考虑:早期的交易是在狭小的集市上进行的物物交换,交易者对交易的过程都亲身经历。但随着市场的扩大,事必躬亲是不可能的。所以,高度发达的商品经济(物质文明)与社会的精细分工是互为条件的。社会的分工孕育了职业专业化,内外行之间基于知识和信息的不对称,使外行明显处于不利的弱势地位。为了平衡两者的关系、保障交易安全,适当的加大对物品、服务提供者的义务,有利于加强其责任心,有利于促进交易,有利于实现公平价值,与允诺禁反言规则或不得自食其言规则相呼应。所以,信赖利益之保护是保护交易安全的重要手段。
信赖利益赔偿法则最先起始于美国判例, 形成于美国法学会所编著契约篇第90 条的规定。该条规定:“凡允诺人可以合理地预见其诺言,足以诱导受领诺言人或第三人为一定或实质之行为或容忍, 苟确有此种行为或容忍发生, 则当事人间虽无约因存在, 为避免不公平起见, 其诺言仍有拘束力, 倘因此违背诺言者, 法院应予救济之”。[9]我国合同法上也体现了对他人信赖利益保护的立法精神,如第19条之规定:“有下列情形之一的,要约不得撤销:(一)要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销;(二)受要约人有理由认为要约是不可撤销的,并已经为履行合同作了准备工作。”法律所以对邀约人撤销要约予以限制,正是出于对受要约人信赖行事的确认,是对一方当事人信赖利益的维护。
3、信赖利益保护的构成要件
(1)有符合条件的信赖利益。即要求该利益具有上述信赖利益之特征,且必须具备实现的可能性、合法性及必要性。要强调的是,该种利益是立约或要约行为将产生的明显的、可以一般合理遇见的利益。如果是许诺人不知且不应当知道的,则法律无理由过于苛求许诺人,使其背负过于承重的注意义务。
(2)一方基于信赖而享有信赖利益,却已全部或部分损失或丧失该利益。
(3)该信赖利益的全部或部分损失或丧失是利益明示或默示许诺人的过错行为导致的。
(4)许诺人的过错行为与信赖人全部或部分损失或丧失该利益有因果关系。
(5)信赖人无过错且善意行事。
4、信赖利益赔偿的适用范围及其例外
(1)财产损害。财产损害就是可以用金钱衡量的损害。包括已受损害和所失利益。已受损害,是指信赖人现有财产的减少。可以包括以下几个方面: (1) 订约费用;(2)为履约准备而产生的费用; (3)其他财产损失。除上述情形外, 凡因信赖人信赖对方行为有效而导致财产的减损, 均应属信赖利益赔偿的范围。
(2)非财产损害。包括精神损害赔偿等。对于非财产损害赔偿, 应采取了一种很谨慎的态度, 在法律规定的几种情形下才可以请求。一般以不赔偿为原则, 以法律特别规定为例外。
信赖利益赔偿的适用范围以“必要限度”为原则。无论对财产损害还是对非财产损害,为了平衡信赖人与许诺人之间的利益,有必要对赔偿额予以必要限制,否则许诺人的义务与责任过大,如由其全部背负也有失公允将会阻碍其正常的商业交易活动而不利经济发展,也可能被恶意信赖人利用而成为转嫁自己合同风险的工具。所以,法律可以规定一个最高额或合同标的的百分比来确定,而合同标的的百分比可以细化,如采用累进制计算。对于超额不获赔偿的部分,一般是一个通情达礼的人在一般情况下不能或不可能预见到的。此外,对于信赖利益赔偿信请求权的行使,应当予以配置较普通诉讼时效短的时效,以督促信赖人积极行使自己的权利同时避免给允诺人较大的行为风险,兼顾双方交易的稳定及秩序。信赖人的这部分损失将成为法律难以救济的风险,可以考虑用买保险来防范。
回到本案,首先本案原告为履行旅游合同之项下义务,代理游客购买机票二十张,对飞机的正常运营享有信赖利益,该利益明显是实现可能的、合法的。原告以旅行社的身份以集体购票的形式一次购买二十张机票,其购票行为之后存在明显的、可以一般合理遇见的信赖利益是不言而喻的。其次,被告对导致原告信赖利益损失的飞机航班延误事件可能有过错。再次, 原告有基于合理信赖而产生的损失且原告无过错且善意行事,因为飞机延误对原告而言是不能控制和避免的。最后,原告的损失与被告的过错有直接的因果关系。那么,原告对被告是否享有信赖利益赔偿请求权呢?很遗憾,答案是否定的,本案原告虽享有信赖利益,但属于信赖利益保护之例外。这是因为本案被告的特殊性,被告具有法律上的特殊地位,这是因为航空属于有法律特别调整的领域,有《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《航空法》)和《关于统一国际航空运输某些规则的公约》(Convention for the Unification of Certain Rules Relating to International air Carriage,简称《华沙公约》)的规范。当公共航空运输企业与乘客之间发生客运纠纷,首先要适用公约和特别法。《航空法》规定:“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失,承运人应当承担责任;但是,承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生,已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的,不承担责任。”[10] 《华沙公约》亦有此规定。[11]在《航空法》中规定了航空承运人对延误造成损失的过错推定责任制度。[12]可以认为,法律对承运人的责任予以了有条件的限制,航空公司可很容易地提出“但书”(由承运人承担举证责任)予以免责抗辩,从而使原告的损害得不到补偿与救济,使原告承担了较多的商事风险。而我国《合同法》第107 条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”应该说,我国《合同法》对违约主要采取的是无过错责任原则,即无论违约方主观上有无过错,只要其违反合同义务的行为给对方当事人造成了损害,就应依法承担违约责任。显而易见,《航空法》的过错推定责任原则较《合同法》的无过错责任原则更倾向于保护航空运输这个高风险行业。
一般地,承运人对延误造成的损失赔偿包括:(1)旅客在等候另一航班过程中所支付的特殊费用;(2)旅客误乘下一经停地点航班的损失;(3)旅客购买另一航空公司机票而额外支出的票款。这里所讲的损失不包括间接损失及精神损害。[13]
那么,这种对承运人特别保护的立法是否是正当与合理的呢?虽然《航空法》的过错推定责任原则受到了广泛的批评,所以“经过近五年的艰苦工作,国际民航组织终于在综合《华沙公约》等11个有关国际航空运输文件的基础上,推出了新的《统一国际航空运输某些规则的公约》(即《蒙特利尔公约》)。该公约将严格责任制度导入国际航空运输法律体系,对国际航空旅客运输实行“双梯度责任制”,即对10万美元特别提款权的额度内的索赔,承运人承担严格责任,而对10万特别提款权以上的索赔,则适用过错推定责任制。”[14]但是,笔者仍认为适当地对航空承运人的责任限制具有正当性和合理性,理由如下:
(1)航空运输是风险行业,由于人类征服利用自然能力的有限性以及空运中存在许许多多不可知和难以预、料难以避免、克服的不确定因素,使得风险不可避免。类似于起飞延误事件可以说是经常性的事件,如果要求一律适用严格的违约则任,将严重影响航空运输行业的发展,使航空业成为高风险、高成本(违约成本)、低利润的行业。
(2)航空客运合同的订立具有特殊性。一般合同的订立要经过要约与承诺,在当事人之间进行谈判、磋商,而航空客运合同属于格式合同且乘客不能对合同进行修改和附加条件,承运人也无权选择乘客,即承运人无法了解单个乘客的具体情况,要求承运人承担对他人信赖利益损失赔偿是明显不公平的。
(3)现实生活中,在空运这个有许多不确定风险的行业要探究和分辨承运人对飞机延误是否有过错确实比较困难,其行为是否有过失很难判断,往往较多的情形是谁都没有过错,是飞行这个特种行业目前或将来不可克服的行业固有风险。如果要求承运人独自承担所有的风险是不公平、不现实、不利于航空业及整个社会的。所以,在行空公司对乘客适当补偿后,应免除其更多的其他责任,实行“补偿无过错”原则和“分摊风险”原则及“责任限制”原则。
(4)正是由于现实生活中飞机延误属于较常见的现象,所以法律有理由要求人们不要太信赖客运合同都能毫无例外地顺利履行而提出让相关人审慎行事以期避免额外的风险。对本案被告而言,他完全可以审慎行事,在与黄山旅行社在分包合同中附加合同有条件生效的条款或者免责条款以避免自己的损失。
以上,笔者初步阐述了信赖利益保护制度及其例外。由于信赖利益保护理论之提出较晚,且未能形成比较一致的理论体系,人们对它的认识还不够深刻全面,又尚未纳入立法的视野,故目前在司法中要主张保护缺乏法律依据。上述的理论探讨仅为作者的一家之言,必有不足与谬误之处,权当抛砖引玉,旨在提出问题与大家共同讨论,期望引起学术界与司法、立法者的共同关注。
(二) 程序问题的法律思考——法院能否更换当事人[15](被告)?
合同所涉第三人信赖利益的问题,我国合同法并未加以规定无疑是一个亟待弥补和完善的法律空白。我国属成文法国家,法律保护的是被法典类型化的权利,但是立法者也是人,具有与普通人一样的弱点,即知识、智慧、理性的有限性。所谓的“法网恢恢,疏而不漏”只是乌托邦,不切实际的“彻头彻尾的虚无缥缈的理想,实际上……以变成最无意义、最危险的幻想。”[16] 所以,原告面临败诉是不可避免的。但是,原告的利益是不是在现有的法律制度框架内没有办法维护了呢?答案当然是否定的。根据《中华人民共和国合同法》第四百零七条:“受托人处理委托事务时,因不可归责于自己的事由受到损失的,可以向委托人要求赔偿损失。”我认为,原告可以起诉游客,要求游客赔偿其处理委托事务时因不可归责于自己的事由(航班延误)而受到的损失,以适当地分摊部分的损失。
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提高学生法制意识的途径

  学生法制意识的提高需要学校、社会、学生本人三方面的共同努力,下面就是一些具体的做法。
学校方面:
1、对学生进行法律基础教育。
2、进行法制专题讲座,剖示当前社会存在的问题。
3、分析青少年犯罪的根源,教育学生如何预防犯罪和怎样同犯罪分子作斗争。
4、引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观。
5、加强爱国主义、集体主义和社会主义教育,使广大学生逐步树立起正确的人生观、价值观和世界观。
6、坚持教育为主,预防为主,提高青少年整体素质。
7、通过组织学生开展读书评比,参加社会实践,参观爱国主义教育基地,开展寓教于乐、丰富多彩的社区教育活动,有力配合青少年法制教育工作的开展。
8、引导青少年参加社会实践,让他们在实践中增强法律意识和辨别是非的能力。

社会方面:
1、将法制教育同爱国主义主旋律教育相结合。
2、将法制教育同家庭教育相结合。家庭教育简单化、专制化,家庭对孩子疏于管理、放任自流,家长品行不端,都是促成未成年人犯罪的原因之一。
3、将学校法制教育同社区青少年活动相结合。
3、通过法律常识的宣传教育和分析青少年犯罪案例,引导青少年弘扬正气,预防犯罪,学会运用法律武器,增强自我保护意识。

学生方面:
1、严格要求自己,加强法律常识的学习。
2、积极参加学校组织的法律讲座。
3、积极参加各种形式的有关法律的讨论。
4、学会用正确的手段来维护自己和他人的合法权益。
5、多向同学和朋友宣传法律知识,达到共同提高的目的。

作者:张晓红 单位:北京市东城区司法局 邮编:100013


福州市烟花爆竹燃放管理规定

福建省福州市人民政府


福州市人民政府令
第35号

《福州市烟花爆竹燃放管理规定》已经2006年12月12日市人民政府第47次常务会议通过,现予发布,自2007年2月1日起施行。


市 长:郑松岩
二○○六年十二月十九日


福州市烟花爆竹燃放管理规定

第一条 为了加强烟花爆竹燃放管理,保障公共安全和人身、财产安全,根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本市行政区域内燃放烟花爆竹适用本规定。
第三条 本市建立由公安、安全生产监督管理、质量技术监督、工商行政管理、城市管理执法等行政管理部门组成的烟花爆竹安全管理协调工作机制,相关行政管理部门应当各负其责,做好烟花爆竹燃放管理工作。
乡镇人民政府、街道办事处、村(居)民委员会应当协助市、县(市、区)人民政府做好烟花爆竹燃放管理工作。
第四条 本市各级人民政府、街道办事处和村(居)民委员会,以及机关、团体、企事业单位和其他组织,应当开展依法、文明、安全燃放烟花爆竹的宣传教育活动。
广播、电视、报刊等新闻媒体,应当做好安全燃放烟花爆竹的宣传教育工作。
中小学校应当对学生进行文明、安全燃放烟花爆竹的教育。
第五条 市公安部门应当会同市安全生产监督管理、质量技术监督等部门依照环保、安全的原则,从烟花爆竹安全质量国家标准C、D级产品范围内,确定本市允许经营和燃放的烟花爆竹产品种类(举办大型焰火燃放活动除外),并向社会公布。
第六条 烟花爆竹批发场所、零售网点应当按照严格控制的原则合理布局规划。
本市城市规划区范围内烟花爆竹批发场所、零售网点布局规划由市公安部门会同市安全生产监督管理部门编制,报经市人民政府批准后实施。
县(市)烟花爆竹批发场所、零售网点布局规划由县(市)公安部门会同县(市)安全生产监督管理部门编制,报经县(市)人民政府批准后实施。
第七条 本市城市市区不得设置烟花爆竹批发场所。
市区每个居(村)民委员会管辖范围内布设烟花爆竹零售点数量不超过二个。
第八条 经营烟花爆竹的,应当符合法定条件和本市烟花爆竹批发场所、零售网点布局规划,并依法报经有关部门批准,取得许可证,办理工商登记手续后,方可经营。
本市限制燃放烟花爆竹地区的烟花爆竹零售点为临时销售点,其零售许可期限不超过三十日。
第九条 烟花爆竹零售点应当遵守安全管理规定,在销售场所明显位置悬挂经营许可证,按照经营许可的期限、地点、种类和限制存放量销售烟花爆竹。
烟花爆竹零售点不得向十四周岁以下未成年人销售烟花爆竹。
第十条 临时销售点销售的烟花爆竹由批发企业实施配送服务。临时销售点在经营许可期限届满后,应当停止销售,其未销售的烟花爆竹由批发企业收回。
  第十一条 禁止在下列地点燃放烟花爆竹:
(一)文物保护单位保护范围内;
(二)车站、码头、机场等交通枢纽以及铁路线路安全保护区内;
  (三)易燃、易爆危险物品生产储存场所及其周边100米范围内;
  (四)输变电设施安全保护区内;
(五)医疗机构、幼儿园、中小学校、敬老院;
(六)城市主次干道及高架路、过街天桥、立交桥、隧道;
(七)商场、超市、影(剧)院等人员密集的公共场所;
  (八)风景名胜区和林地、绿地、苗圃等重点防火区;
(九)城市木屋毗邻区;
(十)市、县(市、区)人民政府确定和公布的其他禁止燃放烟花爆竹的地点。
  第十二条 下列区域为本市市区限制燃放烟花爆竹地区:
(一)三环路以内地区;
(二)晋安区新店镇;
(三)马尾区马尾镇、罗星街道。
限制燃放烟花爆竹地区在农历腊月二十四至正月十五的六时至二十三时(其中除夕和初一为全天)允许燃放烟花爆竹。
在其他节日和重大庆典活动期间,需要在限制燃放烟花爆竹地区内燃放烟花爆竹的,由市人民政府决定并予以公告。
限制燃放烟花爆竹地区以外区域,县(市)区人民政府可以确定限制燃放烟花爆竹的地点和时间。
限制燃放烟花爆竹地区,除允许燃放时间外,其他时间不得燃放烟花爆竹。
第十三条 单位、个人燃放的烟花爆竹,应当从具有经营许可证的零售点购买,并按照公安部门有关规定安全携带和运载。
烟花爆竹应当按照说明以正确、安全的方式燃放,并遵守下列规定:
(一)不得向人群、车辆、建筑物抛掷;
  (二)不得妨碍行人、车辆安全通行;
(三)不得采用其他危害公共安全和人身、财产安全的方式燃放烟花爆竹。
十四周岁以下未成年人燃放烟花爆竹的,应当由监护人或者其他成年人陪同看护。
第十四条 违反本规定第十一条、第十二条第五款、第十三条第二款规定,在禁止燃放烟花爆竹的地点、允许燃放时间外燃放烟花爆竹或者以危害公共安全和人身、财产安全的方式燃放烟花爆竹的,由公安部门责令停止燃放,处一百元以上五百元以下的罚款;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。
违反本规定第十三条第三款规定,十四周岁以下未成年人燃放烟花爆竹时没有监护人或者其他成年人陪同看护的,由公安部门或者相关部门予以制止,并对监护人进行批评教育。
第十五条 违反本规定其他规定的,由安全生产监督管理、公安等行政主管部门按照有关法律、法规规定处罚。
第十六条 公安、安全生产监督等行政管理部门及其工作人员,在烟花爆竹安全管理工作中有下列行为之一的,由其上级行政管理部门或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)不履行烟花爆竹安全管理职责的;
(二)对举报人的举报不受理、不及时调查处理的;
(三)对不符合法定条件的许可申请予以许可的;
(四)违法实施行政处罚的;
(五)徇私枉法、以权谋私、贪污受贿的;
(六)其他违法行政行为。
第十七条 本规定自2007年2月1日起施行。


关于《福州市烟花爆竹燃放管理规定》(送审稿)的说明

一、制定必要性和起草过程
逢年过节尤其是春节期间燃放烟花爆竹是中华民族的传统习俗,是传统文化、民间文化的组成部分,适当燃放烟花爆竹有利于增加春节期间的欢乐祥和气氛,但如燃放不当,极有可能造成财产损失和人身伤害。自20世纪90年代初,由于这类事件逐年上升,我市及全国280多个城市均开始实施禁放令。1992年市人大常委会颁布实施的《福州市市容和环境卫生管理办法》第17条规定“禁止在市区燃放烟花爆竹”。实施禁放政策对减少我市主城区的环境污染尤其是火灾、人身伤害等安全事故的发生,保障国家、集体和人民群众的生命财产安全发挥了积极的作用。但近几年来,人们对春节燃放烟花爆竹传统习俗的情结不断增长,不少市民对我市“解禁”也充满了期盼之情,要求节日期间特别是春节期间燃放烟花爆竹,增加欢乐祥和节日气氛的呼声日渐强烈。
对于“禁放”与“限放”这个问题,各方面认识看法不一,有的赞成“开禁”,有的反对“开禁”。在此次起草过程中组织召开的论证会及网上和报纸征求意见反馈情况上也有不同的意见,总体上看,约有60%的市民赞成“禁放”改“限放”。赞成“开禁”者认为,燃放烟花爆竹是春节期间的传统娱乐方式,它能够营造欢乐祥和的节日氛围。反对者认为,燃放烟花爆竹可能引发火灾、危及市民生命财产安全,尤其是集中燃放烟花爆竹会对环境造成严重噪声、空气污染,影响他人正常生活。
近年来随着我市经济持续健康发展,城市建设日新月异,市政设施、消防设施更加健全、完善,公民的法律意识、安全意识有了明显提高,一系列外部环境的变化为实行“限放”创造了客观条件。从我国其他城市的情况看,截至2005年底,全国已经有200多个城市对燃放烟花爆竹放开了限制,有的是全部放开,有的是有条件的限制性燃放。在31个省会城市中,已经有8个城市完全放开,有15个同北京市一样,是有条件限制燃放,还有8个省会城市禁止燃放。
从行政管理角度而言,禁放令的执行出现了尴尬局面。这几年我市违法燃放烟花爆竹行为屡禁不止,部分市民为逃避执法,大多在“暗处”燃放烟花爆竹,选择燃放的地点和烟花爆竹品种具有很大的随意性,有关行政执法部门受执法力量有限、取证难、处理难等因素制约,无法真正做到“违法必究”,已经直接影响到了地方性法规的权威性和执法的严肃性,既影响了政府的形象,也不利于公民养成践守法律的观念。与其让市民违法燃放烟花爆竹,不如改“禁”为“限”,改“堵”为“疏”,这样既有利于增加节日期间欢乐祥和的气氛,也顺应民意,体现以人为本、构建和谐社会的执政理念。
今年市十二届人大四次会议部分市人大代表提出将“禁放”改为“限放”的议案,市人大常委会对此十分重视,将此项目列入2006年地方立法计划,由市政府法制办会同市人大法工委牵头负责法规起草工作。从今年2月份开始,市政府法制办、市人大法工委组织市公安局、安监局、质监局、工商局、执法局等部门开始起草工作,认真研究了国务院于今年1月初颁布实施的《烟花爆竹安全管理条例》,收集查阅了北京、重庆、江西、济南等省市最新制定出台的烟花爆竹管理规定及国家质量技术监督局颁发的烟花爆竹产品标准等相关资料,组织召开了十几场调研论证会,分别征求了市直有关部门、部分市人大代表、市政协委员、城区部分乡镇(街道)和社区居民委员会的意见。4月28日,市政府法制办将法规征求意见稿在“中国福州”门户网站和《福州日报》、《福州晚报》上刊登,公开征求广大市民的意见,期间共有645人次上网阅览了《规定》(征求意见稿),许多单位和市民发表了看法和意见。我们还在网站上就是否赞成“禁放”改“限放”等若干问题进行民意调查,在参与投票的474人中,有288人赞成“禁放”改“限放”,约占60%。期间综合
了各方面的意见和建议,反复作了修改,形成《规定》(送审稿),经6月11日市政府常务会议研究同意后作为议案报送市人大常委会审议。市人大常委会经过两个多月的广泛论证后审议通过并报请省人大常委会批准,省人大常委会主任会议研究后建议市人大在修改另一个法规《福州市市容和环境卫生管理办法》时对销售、燃放烟花爆竹的相关内容作出规范,此法规暂不提请省人大常委会审议。市人大常委会就此与省人大协调后后议定此法规改由市政府制定实施规定。根据市人大意见,市政府法制办在市人大审议通过的《福州市烟花爆竹安全管理若干规定》基础上,根据市政府研究议定的烟花爆竹安全管理工作实施方案确定的内容对《规定》作了修改。现再次提请常务会议审议,拟以政府规章出台。
二、主要内容说明
(一)立法指导思想和主要内容
此项立法的指导思想是既尊重传统民俗,满足广大市民春节期间燃放烟花爆竹的愿望,又能做到有效的管理,最大限度地保障公共安全和人身、财产安全,减少环境污染和火灾、人身伤害等安全事故的发生,基于这一指导思想,将“禁放”改为“限放”,而不是完全放开。鉴于国务院条例对烟花爆竹生产、运输环节的许可单位、条件、程序和期限等管理内容已作了具体规定,本规定本着补充细化的原则,着重对市民普遍关注的烟花爆竹燃放、销售环节管理作出规定,主要内容包括:允许燃放烟花爆竹的品种规格;限制燃放的区域和时间;禁止燃放地点;烟花爆竹销售网点布设要求;市民安全燃放要求以及违法行为应承担的法律责任等。
(二)关于各相关部门职责分工
烟花爆竹的燃放管理是一项长期复杂的综合性工程,涉及生产、经营、运输、燃放等各个环节和公安、安监、质监、工商等多个部门,同时也离不开社区居委会、各企业单位等社会各界人士的密切配合,以及人民群众的理解和支持。从我市10多年禁放工作实践经验看,烟花爆竹燃放管理仅靠个别行政部门进行管理难见成效,必须在市政府统一组织下,相关部门通力协作,建立协调工作机制,形成合力,才能管好。送审稿在第三条对有关部门的协作机制作了原则性规定,各相关行政管理部门从现在开始应着手做大量的准备工作,制定相关的实施性规定,如市公安部门会同安监部门制定烟花爆竹经营布局规划,并会同质监部门确定限制燃放的烟花爆竹的具体品种等。
(三)关于烟花爆竹的批发和零售管理
根据国务院《条例》规定,烟花爆竹的经营包括批发和零售,都必须具备法定条件并依法报经有关部门批准。在批发环节,国家明确禁止在城市市区布设批发场所,零售网点也应该遵循严格控制的原则合理布设,因此,经营布局规划问题显得尤为重要,送审稿第六条、第七条为此规定了经营网点布局规划的编制部门、编制程序和布局要求。在征求意见过程中,有关单位及部分市民建议借鉴外省市做法对批发实行专营,我们认为,从安全管理角度考虑,对烟花爆竹批发实行专营具有一定的积极意义。但按照国务院《条例》规定,企业具备一定的条件即可从事烟花爆竹批发经营,并未规定批发实行专营。地方性法规如果规定专营,不仅与国务院《条例》不符,而且也违反了《行政许可法》关于“不得增设行政许可”的规定,因此,送审稿未对专营问题作出规定。
关于烟花爆竹的零售,从安全角度考虑,零售网点如果过多,势必难以管好源头,也易产生乱放问题,对市民人身财产安全造成较大威胁,但如果太少,不便市民购买,有可能给非法销售商提供可乘之机。对此问题,起草过程征求了各方面的意见,一致认同要对零售点数量予以控制。从外省市实践经验看,北京市规定本市五环路以外地区,300米范围内只能设置一个烟花爆竹零售场所,五环路以内地区,500米范围内只能设置一个烟花爆竹零售场所。总体上北京市零销点总量控制在3000个(其中五环路内1000个)。综合考虑上述情况,经过多次论证后,我们考虑以社区居委会或者村民委员会管辖范围为标准确定数量较为适宜,目前全市市区范围内有307个社区居委会、284个村民委员会,按照一个村(居)民委员会零售点数量不超过2个为标准,全市市区零售点数量最多不超过1200个,因此,送审稿第七条第二款规定市区每个村(居)民委员会管辖范围内布设烟花爆竹零售点数量不超过2个。
(四)关于烟花爆竹的燃放品种
限制烟花爆竹的燃放品种是燃放管理的一项重要内容。国家质量技术监督局在2004年10月发布的烟花爆竹国家标准《安全与质量》(GB10631—2004)中,根据烟花爆竹产品药量及所能构成的危险性分为A、B、C、D四级,其中A级药量最大,适用于由专业燃放人员燃放,在特定条件下燃放的产品;B级适用于室外大的开放空间燃放的产品。从保护公共安全和公民人身财产安全角度考虑,我市不应允许经营和燃放这两种大药量的烟花爆竹,只适宜经营和燃放C、D级产品。即使C、D级产品,其中有的品种危险性还是较大,仍应禁止。由于每一级产品有不同的品种,不宜在规章中具体罗列,具体允许经营和燃放的品种应由市公安部门会同市安全生产监督、质量技术监督等部门,并组织有关专家依照环保、安全的原则确定后向社会公布,送审稿第五条对此作了规定。
(五)关于烟花爆竹的燃放时间
烟花爆竹由“禁放”改为“限放”,核心是如何确定燃放时间,这也是本规定中市民最为关注的热点问题。从征求意见情况看,部分单位和市民认为如果允许燃放的期间过长会严重影响市民尤其是老年人的正常休息。多数人提出应当将休息时间排除在外。综合各方面的意见并借鉴北京、重庆等外地市做法,燃放时间和时段应当确定在春节等重大传统节日期间,同时还要考虑市民的正常休息,既不能太集中,也不能搞“全面开放”。送审稿第十二条第二款规定了限放区域内的燃放时间。
(六)关于禁放地点和限放区域的规定
根据国务院条例并借鉴外省市的立法经验,送审稿划分了烟花爆竹的“禁放区域”和“限放区域”。送审稿第十一条和第十二条第一款采用列举的方式,分别明确了“禁放区域”和“限放区域”的范围。“限放区域”就是在限定的时间内可以燃放规定品种的烟花爆竹的区域,规划确定的三环路内及三环路外人口相对集中的晋安区新店镇、马尾区马尾镇和罗星街道为限放区域。禁止燃放地点主要是易燃易爆场所和需要避免噪声污染的休息区,如加油站、医院、学校等。同时授权各县(市)政府可以根据当地实际确定其他限制燃放烟花爆竹的区域和时间。