不作为故意杀人罪的认定/刘君

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 18:09:39   浏览:9755   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
不作为故意杀人罪的认定

刘君

内容提要 故意杀人罪在绝大多数情况下是以作为形式出现的,但生活中以不作为方式构成的故意杀人罪也不鲜见。作为一种不纯正不作为犯罪,无论是在理论上,还是在实践中,认定起来都是一个难点。本文着重对三种不同形式的不作为故意杀人罪的认定进行探讨。
关键词:刑法 不作为故意杀人罪 因果关系 义务来源

犯罪是危害社会、应受刑罚惩罚的行为,犯罪行为可分为作为与不作为两种基本形式。所谓作为,是指积极地实施某种动作而危害社会的行为。不作为就是指消极地不履行某种义务所要求的动作而危害社会的行为。
不作为犯罪则是指以不作为形式实现的犯罪,即负有特定法律义务(不仅仅是法律明文规定的义务)能够履行该义务而不履行,因而危害社会依法应当受到刑罚处罚的行为。①不作为犯罪又有纯正不作为犯罪和不纯正不作为犯罪之分。前者是指刑法明文规定的只能以不作为形式实施的犯罪,《刑法》261条规定的遗弃罪。后者指刑法规定的既可以由作为形式实施又可以由不作为形式实施的犯罪,如放火罪、爆炸罪和本文将着重探讨的故意杀人罪等。为了使文章更显条理性,本文在分析不作为故意杀人罪时的先后顺序为先阐述不作为故意杀人罪的成立条件,紧接着论述不作为故意杀人罪中行为人作为义务的来源,最后重点对三种形式的不作为故意杀人罪的认定作详细分析、论述。
一、不作为故意杀人罪的成立条件
不作为故意杀人罪就是以不作为形式实施的侵害他人生命权利的犯罪。除了应当具备一般犯罪构成的四个要件外,其构成还须具备以下特殊条件:
(一) 行为人负有阻止他人死亡的作为义务
行为人有阻止他为死亡的作为义务是不作为故意杀人罪的核心,反映了此种犯罪之基本犯罪事实和构成要素的本质特征。如果行为人对他人无任何阻止其死亡的法律义务(非道德义务),则其就根本不具备成为不作为故意杀人罪的犯罪主体资格。
(二)行为人有履行义务的可能性
行为人有履行义务的可能性,即行为人有防止他人死亡结果发生的能力。判断行为人有无履行义务的可能性,必须结合行为当时的客观环境,以行为人本人的能力为依据。
(三)不作为行为与他人死亡之间具有刑法上的因果关系
行为人消极地不进行某种义务所要求的动作而发生了他人死亡的结果,这种死亡结果是行为人的不作为造成的,不作为与他人死亡结果之间具有刑法上的因果关系。应该说不作为故意杀人罪中的因果关系的认定是一个十分复杂的问题,近有学者提出“以条件关系和相当关系作为不作为犯罪因果关系的判断标准或作为犯罪客观的归责,是理所当然的”,②笔者同意。在不作为故意杀人罪中,条件关系即如果行为人为一定行为则损害结果就不会发生,那么行为人的不作为与损害结果之间具备条件关系,如果行为人为一定行为,损害结果仍会发生,则认为无条件关系。在已经具备条件关系下,还要运用相当关系进行判断,即行为人的不作为行为通常是否会引起损害结果的发生,亦可以说有此不作为,发生他人死亡结果的概率有多大。这一概率的判断应当以行为人自身的职业、文化程度、社会经验及周围环境等综合加以分析。如某甲带邻家小孩儿外出游玩,小孩儿不慎掉入路旁小河中,某甲擅于游泳但其也明知小孩儿水性极好便未予救助,不料上游水库违反常规放水,将小孩儿冲走致使其溺水死亡。此例中如小孩儿掉入水后,某甲即拉其上水,则无论后来有何变化,小孩儿均不会死亡,因此,某甲的不作为与小孩儿之死有无前者即无后者的条件关系,但是,是否在小孩儿水性极好且水库一般不会反常放水的情况下某甲的不作为也会导致小孩儿溺水死亡呢?答案是否定的!因此某甲的不作为与小孩儿之死并无相当关系,对某甲的不作为不可归责。在认定因果关系时只有条件关系与相当关系同时具备时才能认为行为人的不作为与他人死亡结果之间具有因果关系。
二、不作为故意杀人罪的义务来源
行为人有阻止他人死亡的作为义务,但是该作为义务来源于何处呢?笔者认为,作为不作为犯罪的一种形式,不作为故意杀人罪中的义务来源与不作为犯罪的义务来源是一致的。我国刑法学界对不作为犯罪的义务来源历来存在着诸多不同的见解,具有代表性的主要有以下几种:1、三来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律上明文规定的义务;b、职务或业务上要求履行的义务;c、由行为人先行行为引起的义务。③2、四来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律明文规定的义务;b、职务或业务上要求的义务;c法律行为引起的义务;d、由行为人先行行为引起的义务。④3、五来源说。认为不作为犯罪的义务来源有:a、法律明文规定的义务;b、职务或业务上要求的义务;c、自愿承担的某种特定义务;d、行为人先行行为引起的义务;e、在特殊场合下,公共秩序与社会公德要求履行的义务。⑤笔者认为,无论是法律行为引起的义务,还是行为人自愿承担的义务,行为人都必然要先实施一个法律行为或自愿承担行为,而后才会引起某种义务。故此二者完全可以归结为先行行为引起的义务中,实无单列的必要。而将“公共秩序和社会公德要求履行的义务”视为作为义务,势必无限制地扩大不作为犯罪的范围,易与罪刑法定主义相悖,且这种义务是一般社会公德义务,违反此种义务固然应受道德遣责,但却不应由行为人承担法律责任乃至刑事责任。
经过分析,可见上述义务来源说中的三来源说是正确的,也符合司法实践的需要。但对于这三个义务来源如何正确、合理地界定又存在一些疑难。对此,笔者认为:1、法律明文规定的义务。笔者同我国现今多数学者意见一致,即法律明文规定的义务并不限于刑法的明文规定,也包括民法、婚姻法、行政法规等非刑事法律明文规定,但要注意的是,并非违反非刑事法律明文规定的义务都能构成不作为犯罪的义务来源尤其是不作为故意杀人罪的义务来源,只有那些经过刑法认可或要求的,才能视为是不作为故意杀人罪中行为人所负的作为义务的来源。2、职务或业务上要求的义务。担任某种职务或从事某种业务的人,其职务本身或业务的性质就会决定他负有某种特定的义务 ,如医生对患者的救助义务。3、先前行为引起的义务。这主要是指由于行为人先前实施的某一行为,从而使行法律所保护的某种权利处于危险状态,而产生的防止危害死亡结果发生的作为义务。
三、三种形式的不作为故意杀人罪的认定
由于我国刑法对不纯正不作为犯罪未有一般性的规定,因而许多不作为犯罪包括不作为故意杀人罪,在司法实践的认定中往往被忽视,这一问题的解决,有待于立法进一步完善和刑法理论对有关问题进行更深入的探讨。下面,笔者试对不作为故意杀人罪中的几个问题略作分析:
(一)如何认定违反法律明文规定义务的不作为故意杀人罪
对于违反法律明文规定的义务而构成的不作为故意杀人罪,理论界与实务界中争议最大的莫过于是违反我国《婚姻法》第20条第1款“夫妻间有相互扶养的义务”这一明文规定时是否可以构成故意杀人罪?本文也正试图对此加以探讨。试举一案例:夫妻A、B,二人长期感情不和,一日B对A说:“我不想活了”。A说:“随你便,死了更好”。B一气之下跳入自家养鱼池塘中,A虽深谙水性且明知B不识水性却视而不见,扬长而去,B溺水死亡。本案中,A是否构成故意杀人罪呢?笔者对此持肯定态度。但本案中有些问题是值得研究的。
一、 A是否有法律明文规定的作为义务呢?
我国《婚姻法》第20条第1款:“夫妻间有相互扶养的义务”。这一规定应当是夫妻间在对方发生危险时所负作为义务的来源。但学界对此却有两种不同观点:一是认为我国《婚姻法》明文规定夫妻间有扶养的义务是限于物质上的共享和精神上的抚慰。⑥另一种则认为我国婚姻法明文规定夫妻间有相互扶养的义务,但是并未规定有相互救助的义务。⑦笔者认为这两种观点均值得商榷,首先,依《现代汉语词典》对“扶养”这一词条的解释就是“养活”,显然“养”是手段,“活”是目的。至于怎能么“养”,如何“养”用什么形式去“养”,则无限制也没有必要限制。尽管生活中物质共享与精神抚慰是最常用的扶养形式,但是最常用的绝不是惟一的,也不是排他的。因此,不应对“扶养”作限制解释将它局限于“物质上的共享和精神上的抚慰”。第二种观点实际上是说扶养不是救助或救助乃扶养形式之外,似有形而上学之嫌,对于成文法中某一词项的理解不可能是孤立地、绝对地仅就该词本身加以理解,而应当通过词语本身结合立法原意深究其终极目的,如前所述,扶养就是养活,当然要以被扶养者生命存在为前提,如果连被扶养者生命都不保护,就根本谈不上扶养义务了。扶养包括救助,如果一味简单地就词论词,那么法律将无从适用,如“打死人”是“打死”不是“杀”,是否不追究刑事责任呢?
二、该“扶养义务”是否已为刑法所认可?
正如前文所述,违反非刑事法律明文规定的义务并非当然的构成不作为故意杀人罪,而是要该义务为刑法所认可或要求,否则的话也只能要求当事人承担其他责任而非刑事责任。那么,我国《婚姻法》21条的规定是否已为我国《刑法》所认可或要求呢?《刑法》261条:“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人负有扶养义务而拒绝扶养,情节恶劣的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。作为不作为犯罪的典型,遗弃罪中谁对谁应进行扶养,即谁有扶养义务,当然是来源于《婚姻法》20条(夫妻间有相互扶养的义务)和21条(父母子女间有相互抚养、赡养的义务)。由此可见,我国刑法对婚姻法中的扶养义务是认可或要求了的。但有学者指出:此扶养义务仅仅是在《刑法》261条中得到认可,而不及于其他罪名。笔者认为这种观点有失偏颇。首先,得到刑法的认可绝不能等同于必须在刑法条文中有文字表述,作为简单罪状的故意杀人罪并没有具体描述犯罪特征,仅从“故意杀人的”这五个字中是无法得到该罪的种种表现形式的,甚至连其是否存在不作为形式都无从肯定。但理论界与实务界对不作为故意杀人罪的存在是一致同意的。可见,对某一法律条文绝不能停留在其表面文字的简单、机械地理解上。刑法分则是一个整体,既然扶养义务在遗弃罪中得到了认可,而遗弃罪是刑法规定的犯罪,那么就应当能够推出扶养义务在刑法规定的犯罪中得到认可的结论。在不同的犯罪侵犯同一客体(公民人身权利)的情况下,不应机械、教条地理解、适用法律。
其次,单纯地认为“扶养义务”为刑法261条所单独认可,就势必得出在侵犯同一客体的不同罪名中,相同的法定义务在刑法此条文中得到了认可,而在刑法彼条文中又没有得到认可,使得刑法对犯罪的界定失去了同一性和完整性。
最后,作为同样是未尽扶养义务的两个犯罪中,一般侵犯公民人身权利的遗弃罪应当追究刑事责任,而严重侵犯公民人身权利的故意杀人罪却不能被追究刑事责任,有悖于罪、责、刑相适应的刑法基本原则。
综上,笔者认为所举案例中A的行为完全过程符合不作为故意杀人罪的成立条件。1、A在其妻跳入池塘后有救助其生命的作为义务。2、A有能力实施救助行为而未实施。3、A的不作为合乎规律地导致了其妻的死亡结果的发生,A之不作为与B之死亡具备刑法上的因果关系。
(二)如何认定违反职务、业务上的要求构成的不作为故意杀人罪
从事某项工作的人,其职务或业务本身就要求他负有某种特定的义务。这种特定义务不同于前述的法定义务,前者是以某种特定身份为前提,不论行为人从事什么工作、担任何种职务,只要他具有该种身份就必须履行特定义务,如夫妻间的扶养义务。而后者是以行为人所担任的职务或从事的职业为前提,它是由有关法规、规章制度和管理制度加以明确的,行为人在执行职务或从事业务时必须履行自己的义务。一个被教科书作为典型例子的案件是:某市幼儿园保育员王某(女,30岁)于某日下午带领14名儿童外出游玩,途中幼女李某(女,约3岁)失足堕入路旁粪池,王见状只向农民高声呼救,不肯跳入粪池救人。此时,一中学生刘某(男,17岁)路过此地,闻声即跑到粪池观看,并同王某在附近农田内拔得小竹竿一根,经探测得知粪水约有80公分(半人)深,但王、刘二人均不肯下粪池救人,只共同高呼求救,等农民张某赶来跳下粪池救人,幼儿李某已溺死。保育员王某因其职务上的要求而负有保护幼儿安全的作为义务,能抢救幼儿李某而不予抢救,致李某溺死,王某构成不作为的故意杀人罪。⑧但是,由于不作为犯罪是一个十分复杂的问题,司法实践中认定不作为故意杀人罪还存在许多疑难问题。笔者认为实践中在认定违反职务、业务的要求构成的不作为故意杀人罪时应注意以下几点:
一是要注意义务的对象,犯罪作为对公民的行为的一种最为严厉的评价,不应当允许其设定过于宽泛的构成条件,否则就会使任何一公民随时面临犯罪的危险。作为义务的对象必须严格限定在行为人职务或业务的范围内所指向的特定的对象,而不是职务或业务范围内所产生的广义上的所有对象,所举案例中王某如是发现其所带领的14名儿童以外的另一幼女掉入粪池中而拒绝救助,因为该幼女并非其职务所指向的对象,而只是这一职务所产生的广义上的对象,所以她对该幼女便无作为义务,当然也就不会构成不作为故意杀人罪。
二是要注意义务的时限,必须是在行为人执行职务或从事业务之时,一般是指工作时间(特殊情况下,如加班、受单位指派业余时间从事工作亦应认为是执行职务或从事业务),因为“职务”、“业务”存在的前提就是工作中,工作之外当然无职务、业务可言,自然无作为义务存在的余地,也就不可能构成不作为故意杀人罪。例如某保育员是在下班后看到其所看护的幼儿掉入粪池内而拒绝施救,这种行为便与普通过路人不实施救助一样,仅具有道德上的否定评价,而无刑事责任可追究。
三是对于职务或业务上要求的义务,原则上应当限于有职责守则条例等明文规定的内容,我国目前部门、行业职责规范化管理尚不健全,因而对于本行业公认的职务、业务上要求的义务就不应当以本单位、本行业未作明确规定为由加以否认。还以保育员为例,保育员有保护幼儿生命健康的义务乃该行业所公认,实践中就不能因为个别幼儿园的制度规范中未对其加以明确要求而否认该项义务。
(三)如何认定违反先行行为引起的义务构成的不作为故意杀人罪
行为人由于自己的行为给法律保护的利益造成一定的危险,他就产生了采取积极的行动防止危害结果发生的作为义务。就故意杀人罪而言,如果行为人因先前的行为给他人的生命安全造成危险,而行为人对此具有认识能力,有条件采取积极措施防止他人死亡结果的发生却放任不管,最终致人死亡,则行为人就构成了基于先行行为的不作为故意杀人罪。笔者以为此种形式的不作为故意杀人罪须有以下两个特殊条件:1、先行行为具有使他人死亡结果发生的现实危险性,即先行行为具有造成他人死亡的确定性和紧迫性,如果没有其他因素的介入,死亡结果必然发生。2、先行行为有使他人死亡结果发生的直接性,即他人死亡与是行为人未履行先行行为这一义务所直接造成成的。有学者认为“先行行为必须是在客观上违反义务的,具有违法性,但不必是有责的”,并将其作为第三个特殊条件,论者认为一个合法的先行行为即使产生某种危险,也不构成犯罪,比如甲持刀杀乙,乙为保护自己的生命,反而将甲砍成重伤,乙眼见甲流血不止,但不予送医院进行救治。这种情况下,乙的行为系正当防卫,是法律赋予的权利行使行为,是合法的,乙的正当防卫行为并不引起其作为(积极救治)的义务,尽管其行为包含着甲死亡的现实危险性。⑨笔者以为本案中乙的行为所以不构成犯罪并非因为他的先行行为合法,也非他的先行行为不引起作为义务,而是因为他的不作为行为乃是《刑法》20条3款规定的当然免责行为,即他的不作为行为是阻却犯罪成立的,先行行为与不作为之行为是两个彼此独立的行为乃是正确认识此问题的关键所在。如案例:在寒冬的傍晚,甲、乙两人在人烟稀少的山路上因琐事发生争吵,甲拾起地上一木棍打向乙的手臂,并扬言要打死他,乙在防卫躲闪过程中踹中甲的脚踝,使其摔倒并致其踝骨扭伤无法站立行走,甲遂停止攻击行为并哀求乙助其脱离险境,乙则扬长而去,甲终因天气寒冷加之行走不便无法回家而被冻死。若依上述学说,乙之行为并未超过防卫的必要限度,完全是合法行为亦不应引起作为义务,是否无刑事责任可追究呢?笔者认为答案是否定的,结合本案的客观环境分析,乙的行为完全已致甲的生命处于现实危险之中,此时乙必然由先前行为产生了帮助甲脱离险境的义务,乙未履行此义务,且此不作为行为不符合《刑法》20条3款所列阻却犯罪事由之行为,所以本案中乙的行为是构成不作为故意杀人罪的,可见,对先行行为不应过分强调行为的性质(合法与否)。
司法实践中,由先行行为引起而构成的不作为故意杀人案件中,比较常见、典型多发的一类案件当属行为人交通肇事后逃逸致人死亡的案件,因而,正确认识此类案件的特征,做到定性准确、量刑适当就具有重大的理论意义和实践价值。先行行为包括违法行为,理论界对此无争议,但是否包括犯罪行为则有不同观点,有学者认为行为人实施犯罪行为后,有义务承担刑事责任,但没有义务防止危害后果的发生,如果行为人自动防止危害结果发生,则是减免刑罚的理由;如果行为人没有防止危害结果的发生,则负既遂罪的刑事责任;如果行为人没有防止更严重的结果发生,则负结果加重犯的刑事责任。如果认为先行行为包括犯罪行为则会使绝大多数一罪变为数罪,是不合适的。⑩笔者认为此种观点似有不妥之处,先行行为包括犯罪行为当然不是说任何先前的犯罪行为都会引起其作为的义务,而是要这种先前的犯罪行为必须具有危害结果发生的现实危险时,才有作为义务的问题,也就是说它要受到前述第一个特殊条件的制约。此外,笔者认为,作为先前行为,它只能是积极的作为而不可能是消极的不作为,因为作为与不作为是相互对立的,不作为不可能再次引起不作为,既然如此,则可认为当事人存在有两个行为,一个作为,一个不作为,在刑法没有特别规定情况下(如吸收犯、结果加重犯等),让两个行为行到不同的评价并无不合适之处。综上,笔者以为交通肇事逃逸致人死亡的情况下,只要逃逸行为本身使得受害人生命处于现实危险当中(前述第一个条件),并且行为人有能力救助而不予救助致人死亡就应当追究行为人不作为故意杀人罪的刑事责任。但是依照我国现行《刑法》133条规定,因逃逸致人死亡的,仍然只定交通肇事罪一罪,那么按照罪刑法定的要求,实践中对此类行为就不能再定故意杀人罪实施并罚。《最高人民法院关于审理交通肇事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条:“行为人在交通肇事逃逸后为逃避法律追究,将被害人带离现场后隐藏或者遗弃,致使被害人无法得到救助而死亡或者严重残疾的,应当分别依照刑法232条、第234条第二款的规定,以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚”。可以说这是由司法解释所规定的由先行行为引起的义务的不作为故意杀人罪,不过依照此解释,实质上先行行为并非是交通肇事行为,面是“隐藏或遗弃”这一行为,也就是如果行为人肇事后只要不将伤者带离现场后遗弃或隐藏,他就不可能构成故意杀人罪。实际上仍未对肇事行为本身予以评价。笔者认为现行《刑法》对于交通肇事逃逸致人死亡的处罚规定似有放纵犯罪之嫌,建议在修正刑法时应对133条予以修正,做到罪、责、刑相适应。
四、结语
本文所着重探讨的三种形式的不作为故意杀人罪的认定问题,至今在理论界还没有取得共识,司法实践中各地也是作法不一,但是不作为故意杀人罪的社会危害性、应受刑罚惩罚性是不容置疑的。本文谨以“不作为故意杀人罪的认定”为题作以上粗浅的论述,不当之处还望多多指教。
联系电话:13945788830

① 参见中国人民大学法学院专业组编《刑事法专论》(上),中国方正出版社,1998年版,第740页。
② 广东非凡精诚律师事务所主编《活的法律》,商务印书馆,2001年版,第138页。
③ 左振声主编《杀人犯罪的定罪与量刑》,人民法院出版社,2000年版,第101页。
④ 高铭暄主编《新编中国刑法学》,中国人民大学出版社,1998年版,第118—119页。
⑤ 刘家琛主编《新刑法新问题新罪名通释》,人民法院出版社,1998年版,第78—80页。
⑥ 陈兴良主编《刑事法判解》,法律出版社,2001年版,第57页。
⑦ 赵秉志主编《中国刑法案例与学理研究》分则篇(三),法律出版社,2001年版,第42页。
下载地址: 点击此处下载

房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法

建设部


房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法

中华人民共和国建设部令

第78号

  《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》已于二○○○年四月四日经第二十二次部常务会议通过,现予发布,自发布之日起施行。

部长 俞正声

二○○○年四月七日



房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法

  第一条 为了加强房屋建筑工程和市政基础设施工程质量的管理,根据《建设工程质量管理条例》,制定本办法。

  第二条 在中华人民共和国境内新建、扩建、改建各类房屋建筑工程和市政基础设施工程的竣工验收备案,适用本办法。

  第三条 国务院建设行政主管部门负责全国房屋建筑工程和市政基础设施工程(以下统称工程)的竣工验收备案管理工作。

  县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。

  第四条 建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内,依照本办法规定,向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门(以下简称备案机关)备案。

  第五条 建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:

  ㈠工程竣工验收备案表;

  ㈡工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审查意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料;

  ㈢法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;

  ㈣施工单位签署的工程质量保修书;

  ㈤法规、规章规定必须提供的其他文件。

  商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

  第六条 备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件,验证文件齐全后,应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。

  工程竣工验收备案表一式二份,一份由建设单位保存,一份留备案机关存档。

  第七条 工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内,向备案机关提交工程质量监督报告。

  第八条 备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,应当在收讫竣工验收备案文件15日内,责令停止使用,重新组织竣工验收。

  第九条 建设单位在工程竣工验收合格之日起15日,内未办理工程竣工验收备案的,备案机关责令限期改正,处20万元以上30万元以下罚款。

  第十条 建设单位将备案机关决定重新组织竣工验收的工程,在重新组织竣工验收前,擅自使用的,备案机关责令停止使用,处工程合同价款2%以上4%以下罚款。

  第十一条 建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的,工程竣工验收无效,备案机关责令停止使用,重新组织竣工验收,处20万元以上50万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第十二条 备案机关决定重新组织竣工验收并责令停止使用的工程,建设单位在备案之前已投入使用或者建设单位擅自继续使用造成使用人损失的,由建设单位依法承担赔偿责任。

  第十三条 竣工验收备案文件齐全,备案机关及其工作人员不办理备案手续的,由有关机关责令改正,对直接责任人员给予行政处分。

  第十四条 抢险救灾工程、临时性房屋建筑工程和农民自建低层住宅工程,不适用本办法。

  第十五条 军用房屋建筑工程竣工验收备案,按照中央军事委员会的有关规定执行。

  第十六条 省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据本办法制定实施细则。

  第十七条 本办法由国务院建设行政主管部门负责解释。

  第十八条 本办法自发布之日起施行。
浅论税务行政处罚构成要素
魏 勇

税务行政处罚是税务机关实施税务行政管理的重要手段,也是税务机关行政执法中的经常性内容。一方面它对于税务机关日常税收征收管理活动起到“保驾护航”的作用;另一方面它与纳税人、扣缴义务人等税务行政管理相对人利益联系紧密。可以说,能否正确贯彻实施税务行政处罚是检验税务机关是否“依法行政、依法治税”的一块试金石。目前,学术界对于行政处罚方面的论述、著作颇丰,但大多侧重于法理阐述,而将行政处罚的一般原理与某一实务部门实践活动有机结合方面的论著廖廖无几,有关税务行政处罚方面的某些具体应用研究尤显可怜。基于此,笔者在不降低理论格调的基础上,注重行政处罚的一般原理与税务机关具体实践相结合,本文就税务行政处罚的概念、税务行政处罚主体和税务行政处罚种类等税务行政处罚构成要素进行了积极探索,创新地提出了税务行政处罚构成“四要素论”。

一、税务行政处罚的概念
目前,学术界对税务行政处罚研究不多,税务行政处罚的概念尚无通论,倒是对行政处罚的概念可谓众说纷纭,仁者见仁,智者见智。有学者在综合了十余种行政处罚定义后基于行政处罚与税务行政处罚外延上的属种关系给税务行政处罚下了一个定义:
所谓税务行政处罚,是指税务行政主体依照《行政处罚法》以及涉税法律、法规与规章的规定,对纳税主体违反税收征管法律规范、尚未构成犯罪的税务行政违法行为所实施的行政制裁。①笔者认为,上述定义基本上反映了税务行政处罚的内涵,但有几点值得商榷:(1)处罚对象界定为纳税主体欠缜密,非纳税主体也可能成为税务行政处罚的对象。纳税主体是否仅指纳税人?是否包括扣缴义务人?给人以模凌感觉。根据2001年5月1日施行的《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)规定,扣缴义务人不是纳税人,只是因为法律的规定,使其负有代扣代缴税款义务而已,而根据《征管法》规定,扣缴义务人也可以成为税务行政处罚对象。退一步讲,即使纳税主体包括纳税人和扣缴义务人,除纳税人和扣缴义务人以外的非纳税主体也可成为税务行政处罚的对象。例如,某自然人不是纳税人,也不负有代扣代缴税款义务,但因其出售伪造发票而被税务机关处以罚款,成为了税务行政处罚的对象。又如,《征管法实施细则》第66条规定,“税务代理人超越代理权限、违反税收法律、行政法规,造成纳税人未缴或者少缴税款的,除由纳税人缴纳或者补缴应纳税款外,对税务代理人处以二千元以下的罚款”。可见,对于税务代理人这样的中介机构也可以成为税务行政处罚的对象。此外,由于共同违法的原因,非纳税主体成为税务行政处罚的对象的例子时有发生。综上所述,税务行政处罚的对象并不仅限于纳税主体,它包括按照涉税法律、法规与规章的规定成为税务行政管理的所有自然人、法人或者其他组织,行政法学上一般称之为税务行政管理相对人。(2)违反税收征管法律规范的提法欠严谨。理由如下:一提到税收征管法律规范,容易使人联想到《征管法》,实际上,税务行政处罚的法律依据并不限于《征管法》,还有《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《发票管理办法》、国家税务总局制定的部门规章以及其他涉税法律规范等。此外,征管法律规范主要是程序性规范,根据《中华人民共和国立法法》、《行政处罚法》的规定,国家税务总局制定的实体性规章当然也可设定税务行政处罚。(3)对免于刑事处罚的某些涉税犯罪人,税务机关可依法实施行政处罚。例如,根据新刑法附则第452条第3款附件二第5项《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条:“对犯本规定之罪的,由税务机关追缴不缴、少缴、欠缴、拒缴或者骗取的税款。对依法免于刑事处罚的,除由税务机关追缴不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款外,处不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款5倍以下的罚款”。可见,并不是所有犯罪行为,都不能实施税务行政处罚。
综上所述,笔者认为,较为科学的税务行政处罚定义应是:税务行政处罚是指税务行政主体依照《行政处罚法》以及涉税法律、法规与规章的规定,对税务行政管理相对人的尚未构成犯罪的税务行政违法行为和虽构成犯罪但免于刑事处罚的某些涉税犯罪行为依法实施的行政制裁。

二、税务行政处罚的构成要素
任何行政处罚,都有其基本构成要素。离开了构成要素,行政处罚将会“皮之不存,毛将附焉”。“税务行政处罚作为行政处罚体系中的一种形式,同样也有其基本构成要素”。②怎样理解税务行政处罚的构成要素?众所周知,刑法的犯罪构成理论已十分成熟,“我国刑法理论的通说认为,犯罪构成是刑法规定的,决定某一行为的社会危害性及其程度,而为该行为成立犯罪所必须具备的一切客观要件与主观要件的有机整体”。③笔者认为,税务行政处罚的构成要素不应当简单照搬刑法的犯罪构成理论,否则就成为“税务行政违法的构成”了。构成要件强调的是具备了一定的事实条件后,将会发生一定的法律效果。而税务行政处罚的构成要素强调的是若干部分组成一个有机联系的整体。虽然二者有很大区别,但犯罪构成的理论对于研究税务行政处罚的构成要素仍有一定的借鉴意义,那就是构成要件的有机统一性,笔者认为,税务行政处罚的构成要素也应当具备有机统一性,类似于数学上集合与元素的关系,例如,小于3的自然数的集合,那么“1”、“2”则是这个集合的基本元素,在这个集合中,元素具有互异性、确定性和无序性的特征,它们有机结合在一起构成了小于3的自然数这个集合。基于上述认识,笔者认为,税务行政处罚构成要素是指税务行政处罚中那些最基本的构成元素,这些基本的构成元素是税务行政处罚这个“集合”的充分必要条件,它们有机结合成一个密不可分的统一体,这个统一体便是税务行政处罚,没有这些最基本的构成元素,将不能构成为税务行政处罚。目前,学术界对税务行政处罚的构成要素研究不多,普遍认为税务行政处罚的构成要素主要由税务行政处罚主体、税务行政处罚对象和税务行政处罚的适用范围三个要素构成④为了论述简便,笔者暂且将其称之为“三要素说”。笔者认为,“三要素说”不能全面准确反映税务行政处罚的构成,税务行政处罚应当由税务行政处罚主体、税务行政处罚客体、税务行政违法行为和税务行政处罚种类“四要素”构成。例如,我们经常见到税务机关在报道税务违章案件时称:“某税务机关对某公司的偷税行为处以罚款××元”。在这则报道中,某税务机关是税务行政处罚主体,某公司是税务行政处罚对象,即税务行政处罚客体,偷税行为是税务行政违法行为,罚款是税务机关实施行政处罚的种类。由此可见,税务行政处罚应当由税务行政处罚主体、税务行政处罚客体、税务行政违法行为和税务行政处罚种类“四要素”构成。
(一)税务行政处罚主体
什么是税务行政主体?什么是税务行政处罚主体?主要包括哪些范围?要弄清以上问题,首先要弄清什么是行政主体。“对于行政主体的界定,学者们在表述上大同小异,基本一致。”⑤笔者认为,其中较具代表性的定义是:“行政主体,是指能以自己名义行使国家行政职权,作出影响行政相对人的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任,在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织”。⑥由此可见,税务机关和法律、法规授权的具有税务行政管理权的组织是税务行政主体,而税务行政处罚主体属于行政主体的范围,加之其受到《行政处罚法》的一般规制和《征管法》的特殊规制,所以,税务行政处罚主体就是根据《行政处罚法》和《征管法》规定的享有行政处罚权的税务行政主体。但在具体税务实践中,存在以下几种特殊情况值得研究和注意:
其一,税务机关的直属执法单位是否属于税务行政处罚主体?笔者所在单位南充市国家税务局下面就设有征收局(现已更名为征收处)、管理局(名称变化频繁,有时又叫直属分局)和稽查局这样的直属机构。另外在区县一级国税机关下面同样设有类似机构。据笔者了解,这种机构设置法在四川省的国税系统、地税系统带有一定普遍性。这些直属单位的人事关系不独立,均隶属于上级机关市国税局,经费有时独立,有时不独立。在实际税务工作中,上述这些直属单位均以自己的名义对外独立从事税款征收、税务管理和税务检查活动,有时还以自己的名义对税务行政管理相对人实施税务行政处罚。那么,这些税务直属单位是否具有独立税务行政处罚主体资格?根据《行政处罚法》第二十条规定,“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。笔者认为,结合税法相关规定,对上述规定正确理解至少应把握以下二点:一是税务行政处罚主体一般应该是县级以上税务机关,诸如县及其以上国税局、地税局。二是按特别法优于一般法的法学理论,涉税法律法规有特殊规定的,从其特殊规定。根据《征管法》第74条之规定,“本法规定的行政处罚,罚款额在二千元以下的,可以由税务所决定”。该特殊规定使得税务所也可成为限定条件下的税务行政处罚主体。至此,具有税务行政处罚主体资格的应为:县级以上税务机关和征管法特别授权的税务所。但要明晰直属单位的处罚主体资格尚需作进一步分析。因此衍生的第二个层次问题是:何谓税务机关?《征管法》第14条对税务机关的界定为:各级税务局、税务分局、税务所和按国务院规定设立并向社会公告的税务机构。《征管法实施细则》第9条第1款将“按国务院规定设立并向社会公告的税务机构”进一步明确界定为省以下的稽查局。根据以上二个层次的逻辑推理,税务机关的直属执法单位中稽查局属于税务机关,毫无疑问,地市级税务局以上的稽查局无论从那个角度来看都依法独立享有行政处罚权。但是,现在要思考的问题却是:县税务局的稽查局究竟属于县级以上税务机关?还是属于税务所范围?抑或都不是?有人认为,县税务局稽查局只具有象税务所那样的行政处罚权。笔者认为,只从稽查局的级别来看税务行政处罚权的观点值得商榷,因为对于稽查局与税务所的级别联结点征管法只字未提,问题的关键在于县人民政府具有行政处罚权的行政机关如何理解?具体到税务部门,是否意味着县税务局是人民政府具有行政处罚权的行政机关而县税务局稽查局就不是县人民政府具有行政处罚权的行政机关?下面笔者结合《行政处罚法》第20条和《征管法实施细则》第9条第1款谈谈自己的看法,县税务局稽查局是税务机关无疑,且具有行政处罚权,加之一个县只对应一个税务稽查局,故笔者认为,县税务稽查局属于行政处罚法第20条规定的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关,因此,县税务局稽查局不属于税务所的范畴,属于依法享有独立的行政处罚权的税务机关范围,与县税务局享有同样的税务行政处罚权。但需要注意的是,《征管法实施细则》第9条第1款规定“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”,所以稽查局的处罚范围应当限于上述四类案件,除此范围外,稽查局无权实施税务行政处罚。笔者曾见到稽查局对纳税人违反日常税收征管行为进行罚款的案例,例如对纳税人违反发票管理、帐簿、凭证管理行为实施了税务行政处罚,这显然违反了行政处罚主体法定原则,应当引起税务稽查部门的高度重视。在税务实践中,如果稽查部门发现了不属于自己处理范围内的一般税务行政违法行为时,其正确的处理方式是移交纳税人、扣缴义务人的主管税务机关实施行政处罚。分析至此,只解决了稽查局的税务主体资格问题,所以,第三个层次的问题是:直属单位中的征收局、管理局是否包括于“税务局”和“税务分局”的范围内?对此问题,实践中操作不一,不同地区不同部门(尤其是司法部门)理解认识不一,争论很大。主要有三种观点:第一,按称谓原则,只有明确称为“税务局”、“税务分局”的,才具有相应的税务处罚主体资格。也有法院判决直属单位败诉的例子,其理由是国税局直属局、征收局没有“税务局”和“税务分局”的字样。第二,按行政区域设立原则,除税务所外,只有与县级以上人民政府相对应的税务局才有主体资格。第三,按级别原则,各级税务局和税务所及科级以上税务分局有主体资格。这三种观点是分别从不同的角度来谈税务行政处罚主体问题的,各有其道理。笔者赞同第二种观点,因为这更符合《行政处罚法》规定。但要从根本上解决税务直属单位的行政处罚主体资格这样的重大问题,还得必须通过完善税收立法来解决。所以,在目前尚无法律明确规定的情形下,根据行政处罚主体法定原则,目前各级税务机关设立的管理局、征收局均不属于税务机关,只能作为税务机关的一种内设机构来看待,内设机构显然不具有独立税务行政处罚主体资格,其对外执法行为只能是基于委托关系,以设立该机构的税务机关名义行使,这一点还可以从司法解释得到印证, 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托”。综上所述,笔者认为,上述不具有税务行政处罚主体资格的管理局、 征收局这样的直属单位以自己名义作出的税务行政处罚行为有违法之嫌,合法的处理方式应当是上述税务直属单位以其所属机关的名义对外实施税务行政处罚。
其二,海关、财政部门也可成为税务行政处罚主体。《征管法》规定,“关税及海关代征税收的征收管理,依照法律、行政法规的有关规定执行”。“耕地占用税、契税、农业税征收管理的具体办法由国务院另行制定”。在过去很长一段时间里,农业“四税”由财政部门征收。可见,海关、财政部门基于法律、法规的特殊规定也可成为特定的税务行政处罚主体。
其三,依法成立的某些综合执法机关也可成为税务行政处罚的主体。根据《行政处罚法》第16条的规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。所以,税务行政处罚主体还有可能是依此规定成立的综合执法部门。如过去我们经常听到的“三查办”(指为财政、物价和税收三大检查而成立的专用办公室,该部门享有税务行政处罚权)。但有二点值得注意:一是设立综合执法部门的权限只在国务院和省、自治区、直辖市一级,地市州一级政府无权设立;二是由于国税局属于垂直管理部门,地方政府无权将国税机关的行政处罚权交由其他行政机关行使。除依法成立的某些综合执法机关外,目前还没有法律、法规明确其他组织或者个人可以通过授权的方式或委托方式成为税务行政处罚的主体。
(二)税务行政处罚客体
笔者将税务行政处罚主体所指向的对象,称为税务行政处罚的客体。前文已论知,税务行政处罚的客体(对象)是税务行政管理相对人。但有几点值得注意:一是对于不满14周岁的人、精神病人、间歇性精神病人在精神不正常时有税务违法行为的,依法不予税务行政处罚。二是税务行政处罚还应当遵循“一事不二罚款”原则,如果税务行政管理相对人的同一个违法行为被其他部门处以罚款的,则其不能成为税务行政处罚的客体。三是当法人违反涉税法律规范时,一般只对法人实施行政处罚,不对直接责任人员、主管负责人员、法人代表实施处罚。即对法人的税务行政违法行为,采取“单罚制”,这和刑法对法人经济犯罪一般采取“双罚制”的做法是不同的。
(三)税务行政违法行为
一般说来,税务行政处罚所制裁的是税务行政管理相对人实施的构成行政违法但尚未构成犯罪的行为,但违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。如果税务行政管理相对人构成了危害税收征管罪,根据税收征管法规定,应由税务机关移交司法机关处理,不能给予税务行政处罚。但有一种特殊情况是,纳税人构成了偷税、抗税、逃避追缴欠税、骗取出口退税犯罪的,但依法免于刑事制裁,根据刑法有关规定,可以由税务机关对其实施行政处罚。
根据《征管法》的立法技术和体例,笔者将税务行政违法行为分为违反税务管理的行为、违反税款征收的行为、违反税务检查的行为和特殊税务违法的行为。
1.违反税务管理的行为
主要包括:未按照规定办理、变更、注销税务登记的行为;未按规定使用税务登记证件的行为;未按规定办理税务登记验证、换证的行为;未按照规定设置、保管帐簿或者保管记帐凭证和有关资料的行为;未按照规定将全部银行帐号向税务机关报告的行为;银行和其他金融机构未依照规定在从事生产、经常的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码,或者未按规定在税务登记证件中登录从事生产、经常的纳税人的帐户帐号的行为;按照规定安装、使用税控装置,或者擅自改动税控装置的行为;非法印制、转借、倒卖、变造或者伪造完税凭证的行为,未按规定进行纳税申报的行为;虚假申报或不申报行为;违反发票管理规定的行为等。
2.违反税款征收的行为
主要包括:偷税行为;逃避追缴欠税行为;骗取出口退税行为;抗税行为;逾期未缴、少缴税款的行为;扣缴义务人不履行扣缴义务的行为;纳税人拒绝代扣、代收税款的行为;税务代理人违法导致纳税人未缴或者少缴税款的行为等。
3.违反税务检查的行为
主要包括:不配合税务机关依法检查的行为;银行及其他金融机构违反协助检查义务的行为等。
4.特殊税务违法的行为
除上述三大类税务行政违法行为外,为了保障税务机关行政处罚权的权威性,《征管法》第72条规定,从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为,拒不接受税务机关处理的,税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。这里的“拒不接受税务机关处理的行为”是一种特殊的税务行政违法行为。此外,《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条规定纳税人因不缴、少缴、拒缴和骗取税款而免于刑事处罚的,可以由税务机关实施行政处罚,这是一种免于刑事处罚而应受到税务行政处罚的特殊税务违法行为。
(四)税务行政处罚种类
根据《行政处罚法》规定,行政处罚种类为:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得,没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。由于税务行政处罚是行政处罚的一部分,税务行政处罚的种类也只能在上述种类中予以明确。但因为税务行政行为的特殊性,其种类不可能将行政处罚规定的种类全部囊括,例如,税务机关不能对税务管理相对人作出行政拘留、责令停产停业的处罚决定。那么,税务行政处罚的种类究竟有哪些呢?根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则(暂行)》(以下简称《复议规则》)第八条第(五)项,税务行政处罚行为有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但税务行政处罚是否仅限于这三种?下面笔者作进一步探讨。
1.“停止出口退税权”这种行政处罚最早出现在国家税务总局1994年制定的部门规章《出口货物退(免)税管理办法》第33条里,但在法律上有明确规定的是2001年新修订后的《税收征收管理法》第66条。根据《行政处罚法》行政处罚种类设定权限规定,国家税务总局规章设定行政处罚权只限于警告和一定数量的罚款。行政处罚法生效后,为了贯彻落实《行政处罚法》,国家税务总局曾发出《关于税务行政处罚有关问题的通知》(国税发[1998]20号),该通知对总局制定的有关规章中不合法的行政处罚设定进行了修改,但未见对停止出口退税权的行政处罚设定作出修改。所以从税务行政处罚权设定的合法性来说,自1996年10月1日《行政处罚法》施行以来至2001年5月1日新税收征管法实施这段期间,税务机关作出的停止出口退税行政处罚是没有法律依据的,是违法的。
2.“责令限期改正”是否属于行政处罚?纵观税收征管法,有很多关于“责令限期改正”法律条文。很多人认为,责令限期改正和警告一样,属于行政处罚的申诫罚。⑦通说认为,申诫罚是行政机关对行政违法行为为提出警戒或者谴责,申明其有违法行为,通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响,引起精神上的警惕,使其不再违法的行政处罚形式。由此看来,似乎将责令限其改正归于申诫罚是顺理成章的事情。但笔者认为,“责令期限改正”不是行政处罚。理由如下:第一,《行政处罚法》在列举处罚种类时没有将“责令限期改正”这种处罚种类单列,如果将其归属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的话,由于“责令限期改正”大量存在于各类行政法律法规中,行政处罚法的立法目的就是对行政机关处罚行为的规范,如果“责令限期改正”属于行政处罚,则《行政处罚法》完全应该将这种经常性的高频率行政处罚单列为处罚种类之一。第二,《行政处罚法》规定,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。这表明,对任何违法行为,行政机关在实施处罚时,均应当责令改正,可见,“责令限期改正”只是行政机关发现违法行为后进行处罚前必经的一种行政前置处理程序。第三,税收征管法通常规定对于纳税人的违法行为由“税务机关责令限期改正,可以处××元罚款”。如果责令限期改正是一种行政处罚,就可能导致纳税人的同一个违法行为,会受到税务机关二种轻重不同的行政处罚:责令限期改正和罚款,其结果就会导致有悖于行政处罚的“过罚相当”和“一事不二罚”(非我国的“一事不二罚款”)原则。综上所述,“责令限期改正”不应是一种税务行政处罚,而是税务机关纠正违法行为所必须的前置行政处理程序。
3.取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额权是否属于行政处罚?笔者认为,上述具体行政行为属于税务行政处罚中的行为罚。所谓行为罚,是指限制或剥夺税务行政违法者某些特定行为能力和资格的处罚。行为罚的基础是行政管理相对人拥有某种法定的资格或能力,该资格或者能力是行为人活动的依据或保障,受到法律的保护。⑧如果行为人违反法定条件或违反行使该权利的规则,行政机关就有权依法取消或者限制该行为能力(资格)。取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额就是剥夺了纳税人某一方面的资格和能力,根据行为罚的内涵,上述具体行政行为应该属于税务行政处罚范畴。但国家税务总局《税务行政复议规则》未将上述几种情形规定为税务行政处罚,而是将其单列为与行政处罚并列的其他几种具体税务行政行为。为何该规则将停止出口退税权列为税务行政处罚,不将与其性质完全相同的停止抵扣进项税额、取消增值税一般纳税人资格证列为行政处罚呢?这着实令人费解。笔者认为,《复议规则》的这种做法严格说来是欠妥的。正确做法应该将取消增值税一般纳税人资格证等限制纳税人资格行为列入《复议规则》第八条第(五)项中,与罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权并列为税务行政处罚种类。
4.提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境是否属于行政处罚?关于这个问题有二种看法,一说属于行政处罚,认为是税务行政处罚中的行为罚,一说不属于税务行政处罚。笔者赞同第二种观点。理由:第一,税务行政处罚主体应是税务机关,这两种行政行为都是由税务机关提请有关部门作出处理,是否处理的最终权限在工商行政部门和公安机关。退一步讲,就算工商部门接受了税务机关的提请,作出了吊销营业执照的处罚决定,那也只能算是工商部门作出的工商行政处罚决定,而不是税务行政处罚决定。第二,行政处罚决定一经作出就会对行政管理相对人产生终局性的不利影响,而提出通知出境管理机关阻止出境只对当事人的行为进行临时限制,当纳税人将欠税清缴后,这种阻止出境措施便会失去存在理由。所以,与其说通知出境管理机关阻止出境是一种行政处罚,倒不如说是一种行政强制措施更恰当。
5.没收“非法所得”是否是行政处罚?经国务院批准,财政部发布的《中华人民共和国发票管理办法》对违反发票管理行为的法律责任是“没收非法所得”,没收非法所得是否属于税务行政处罚?有人认为,“没收非法所得”与“没收违法所得”是同一概念,只是用语不规范而已⑨。笔者认为,没收非法所得不能等同于没收违法所得,理由是:“非法”与“违法”是两个不同的概念,“违法”范围广泛,除了违反法定义务外,当法律规定了法律主体可以享有某种权利和实施某种措施,但在实施过程中违反了法律的规定的也可叫违法,而“非法”是指法律没有规定主体可以享有某种权利某种措施,而享有了该权利和实施了该措施。⑩例如,税务机关对税务行政管理相对人进行行政拘留是非法的,而税务机关对税务行政管理相对人进行超限额罚款则是违法的。可见,“没收非法所得”是法律将税务行政管理相对人的非法行为恢复到“非法行为”前的一种手段,使非法行为人由于非法行为获得的利益归于零。而行政处罚的重要特征之一就是具有惩罚性,如纳税人偷税除了由税务机关追缴所偷税款外,还要处以一定数额的罚款,这个罚款便带有明显的惩罚性。没收非法所得显然不具有惩罚性,故不应当将其纳入行政处罚的范围。
综上所述,笔者认为,就目前税收立法和税务实践而论,税务行政处罚的种类应当有罚款、没收非法财物和违法所得、停止出口退税权、取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额权六种。

(作者单位:四川省南充市国税局政策法规处)

注释:
①刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第5页。
②参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第399页。
③司法部国家司法考试中心编审:《国家司法考试辅导用书(第二卷)》,法律出版社,2003年版第13页。
④参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第399页;刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第5页。
⑤应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社,2002年10月第1版,第115页。
⑥张树义主编:《国家司法考试要点难点考点精粹》,中国经济出版社,2002年4月第1版,第58页。
⑦参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第403页和刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第54页。
⑧刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第61页。