出版物对图书商标的使用行为研究/马宁

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 03:17:39   浏览:9789   来源:法律资料网
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出版物对图书商标的使用行为 研究

马宁


近年来,图书名称、杂志名称与图书商标发生冲突的案例越来越多,其中社会影响较大的有新东方学校在其编写的英语图书上使用他人注册的GRE、TOEFL文字商标而引发的纠纷 、社会科学出版社在其出版的彼得兔系列图书上使用他人注册的彼得兔文字及图形组合商标而引发的纠纷,以及新近中国政法大学出版社在其“法律人系列丛书”上使用他人注册的“法律人”文字商标而招致的诉讼纠纷。这些案件的关键之处都是在于如何界定图书商标在出版物上的专有使用权范围。也就是说,在于确定哪些情况下在出版物上使用图书商标构成侵权,哪些情况则属于正当的合理使用。截至到目前,司法实践与理论对此均缺乏深入的分析,从而导致出版社面对此类纠纷往往无所适从。本文通过分析图书商品的特征、图书上使用注册商标的方式、商标的合理使用及相关法律的适用,希望能为出版界更好地了解这类法律纠纷提供一些帮助,在知识产权保护方面变被动为主动。
一.图书商标 获得注册所需的条件
图书商标,是指能够将一图书经营者的图书或图书服务与其他图书经营者的图书或图书服务区别开来,并可为视觉所感知的标记。我国《商标法》第9条规定:“申请注册的商标,应当有显著特征,便于识别”。可见,图书商标不能过于描述性,如 “童话书”、“法律书”就会因不具备显著性而得到注册。而TOEFL这样本身不具有任何含义的词语具备较强的显著性,可以作为图书商标注册。
如果欲注册的商标中除含有描述商品特征的标志外,还含有其他部分,以致整个商标从整体上具有显著性特征,可以作为识别商品或服务的标志,那么这种商标也是可以得到注册的,只不过注册商标专用权人无权禁止他人正当使用其注册商标中非显著性的部分 。与那种完全臆造的标志相比,此类注册商标的显著性显然弱得多,受保护的力度也会有所下降。
二.出版物对图书商标的合理使用
我国《商标法实施条例》第四十九条规定:“注册商标中含有的本商品的通用名称、图形、型号,或者直接表示商品的质量、主要原料、功能、用途、重量、数量及其他特点,或者含有地名,注册商标专用权人无权禁止他人正当使用。”这就是理论上所称的商标合理使用。根据该原则,如果出版物上使用注册的图书商标是为了对出版物内容、特点做描述性的使用,那么就应该算正当、合理使用。目前理论界和司法界比较一致的观点是,商标合理使用的一个重要前提是对商标的组成部分(文字或图形等)的使用并不是商标意义上的使用,即不是作为区分商品来源的符号使用,而是对商品或服务特点做叙述性或描述性的说明。从业已发生的商标侵权纠纷案来看,在出版物上使用图书商标被法院认定为合理使用的案例已有数起。比如,著名的美国ETS考试中心诉新东方侵犯著作权商标权案中,一审法院认定新东方在图书封面上使突出用TOEFL字样构成对原告商标权的侵害,但二审法院认为新东方在在“TOEFL系列教材”、“ TOEFL听力磁带”上突出使用“TOEFL”字样,是在进行描述性或叙述性的使用,其目的是为了说明和强调出版物的内容与TOEFL考试有关,是为了便于读者知道出版物的内容,而不是为了表现出版物的来源,并不会造成读者对商品来源的误认和混淆,因此不属于侵犯原告注册商标专用权的行为。
该案的最终判决对我们深入理解出版物上使用图书商标的行为性质提供了有益的参考。首先,应正确看待书名中使用图书商标的方式,进行全面而非孤立的比对。比如,该案一审法院的错误在于:没有考虑到书名的完整性及其含义,而是局限于书名中的部分文字及读音、含义,因此所进行的比对是不全面的。其次,该案也说明,对图书商标的正当使用的性质不会仅仅因为将图书商标的文字进行突出使用而改变(该案中,新东方在涉嫌图书标题中对TOEFL字样进行了突出使用)。因为有时根据美感的需要,在图书的装帧设计上会对某些字体做变形处理来强化图书给人的整体视觉印象,而图书标题的含义和作用不会因此发生改变,这其实是出版行业的惯常做法之一。可见,不能将出版物上是否对注册商标进行突出使用作为判断是否构成商标侵权的唯一标准,而应结合具体的使用情形进行全面考虑。再次,即使是显著性很强的图书商标(如TOEFL作为一个臆造性词汇,其本身不具有任何含义,因此作为商标就具有很强的区分商品来源的功能),也无法阻止其在出版物上的正当使用。对于显著性比较弱的图书商标而言,还会进一步受到在词语原先意义上使用的限制。
三.出版物上使用图书商标的方式及法律分析
目前,出版物上对图书商标的使用最易引起纠纷的有两种方式。一是在单册图书标题中使用图书商标;二是在丛书名称中使用图书商标;下面笔者选取新近发生的“法律人”图书商标侵权纠纷案为例来进行分析。
(一)案情简介
2003年4月,原告将“法律人”三个字进行了商标注册(为出版物商标),注册有效期从2003年4月28日至2013年4月27日止。2003年11月中国政法大学出版社出版了《法律人丛书——罗马私法导论》,2005年4月出版了《法律人丛书———法律人之治》。原告认为,被告未经其允许将“法律人”三个字作为丛书的名称置于书籍的显著位置,侵犯了其注册商标专用权。 涉案图书的封面如下:

(二)在单册图书标题中使用“法律人”是否构成侵权
从有关图书的封面可以看出,《法律人之治——法律职业的中国思考》一书的图书标题中使用了“法律人”文字,如何看待这种使用?笔者认为,此种使用属于对图书主题、内容的描述性使用,属于合理使用。理由如下:
从“法律人”这一商标的文字构成来看,其是由“法律”和“人”两个通用词汇组合而成。在作为商标注册之前,该词语在相关法律文献中已被大量使用过。相对文化人、经纪人、演艺人等而言,“法律人”是指从事法律工作的人,包括立法、司法、执法、法律服务等部门和行业的工作人员。广义的法律人还包括从事法学教育、法律研究以及有志从事法律职业的人(可称之为预备法律人)。也就是说,“法律人”代表的是一个职业共同体,是某一个职业圈内的人的统称。“法律人”词语本身的这一固有含义虽然被圈内人士所熟知并被大量使用,但尚不是法律类图书的通用词汇,因此可以作为图书商标进行注册,只不过它的显著性不强而已。
从涉案图书的名称来看,《法律人之治——法律职业的中国思考》中的“法律人” 是在其原先固有含义(即对法律职业共同体的称呼)层面的使用,而非作为区别商品来源的符号使用。况且,“法律人”是书名中的一个组成部分,因此不应将其单独拿出来与涉案商标比对。“法律人之治——法律职业的中国思考”是对图书主题的抽象概括和说明,根本不会导致消费者的混淆,其使用“法律人”文字属于商标的合理使用。
类似的例子还有以下几种(见图)。

(三)在丛书名称中使用“法律人”是否构成侵权
根据案情简介部分的图片,涉案丛书的名称为“法律人丛书”,但每本单册书又有自己的标题。那么,应如何看待一本书上的两个标题呢?实际上,两个标题的功能是不同的。单册图书的标题是具体、直接反映每本书的主题思想内容的,而丛书标题的作用则是反映整套丛书特点(比如丛书编写的主旨)的,其相当于一根线将各单册图书有机地连接起来,作为一个整体向读者介绍。可见,各单册图书的标题具有相对的独立性,但又与丛书的名称有着某种逻辑意义上的联系。
那么,丛书名中使用 “法律人”是否构成商标侵权呢?原告认为,“法律人丛书”置于图书标题上方的显著位置,而且醒目的存在,足以起到标记商品来源的作用,因而是商标化使用。笔者对此持不同态度。实际上,“法律人丛书”在此是作为商品的名称来使用的。 本案中,作为商标使用的应该是“法律人”,而被告出版社的 “法律人丛书”是一套针对法律人这个职业共同体编写的丛书,这可以结合丛书编写的背景和序言部分得到印证。可见,“法律人丛书”在这里不是作为商标来使用的,而是作为一个商品的名称存在的。那么,就不能依据我国《商标法》第五十二条第(一)项的规定,即“未经商标注册人的许可,在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标”来判断侵权,因为该条的适用前提之一是被告使用的也是商标。
判断商品名称是否侵犯了商标专用权,法律依据应该是《商标法实施条例》第50条第(一)款,即“在同一种或者类似商品上,将与他人注册商标相同或者近似的标志作为商品名称┉使用,误导公众的”。根据这一规定,是否误导公众,是认定是否属于商标侵权的必备条件之一。
那么,本案中被告使用“法律人丛书”作为商品名称是否可能导致公众将其与原告的“法律人”商标相混淆呢?笔者认为,需要从两个方面进行考察。
首先,图书商标的显著性和知名度。所使用的图书商标,如果作为商标显著性较强,知名度较高,则一般情况下,相关公众混淆、误认的可能性较大;如果是常用词汇,则显著性较差,很难在相关公众的意识中建立起该词汇与商品来源之间独一无二的联系。如前所述,“法律人”文字本身就具有很强的固有含义,这就弱化了其作为图书商标的显著性。此外,商标权人亦没有通过大量的宣传和使用而使“法律人”与其商品来源提供者之间建立更为特定的联系。所以,“法律人”作为商标的标识功能很难得到实现,相关公众不会仅凭该词汇就将使用该商标文字的商品与商标权人联系起来。
其次,相关公众在选择此类商品或服务时的注意程度。消费者在购买图书时一般不会仅凭对某商标的印象来选择图书。由于图书的文化属性,图书消费者事先会对图书的内容做简要了解,如果符合自己的需求,才会进行购买。况且,图书上的标识是多重的,还包括出版社,作者,消费者在购买图书时同样不会忽略这些因素的识别作用。可见,图书消费者购买图书时所施加的注意力要大于对一般商品的注意力,这种因素同样会减小公众误认的可能性。
综上,本案被告将“法律人丛书”作为商品名称不会误导公众将其与原告的“法律人”注册商标混淆,因此不构成商标侵权。
四. 结论及建议
结合上面的案例分析,在判断出版物上使用他人注册商标是否构成商标侵权时,应遵循以下几个原则。
(一) 首先要明确出版物上使用他人注册商标的方式
使用方式不同,判断标准也不同。如果是作为商标使用,那么,就要判断两商标是否构成相同或近似。如果相同或近似,那么一般情况下可以推定存在混淆的可能性,从而构成商标侵权;如果是作为商品名称来使用,那么就要根据案情围绕是否会“误导公众”这个基准点来判断是否属于商标侵权。假如不会造成“误导公众”的结果,那么不管两个标志多么相似甚至相同,也不构成商标侵权;如果是对出版物内容、特点的叙述性描述,那么就属于对商标的合理使用。
(二) 在判断两个标志是否近似或者是否会造成“误导公众”的结果时,要考虑注册商标的显著性和知名度
商标的显著性越弱,知名度越低,其识别作用越差,消费者越不可能将其与商品或服务提供者联系起来。如果将一个区别特征不强的常用词汇注册为出版物商标,对该商标的保护应该严格限定在他人不得单独或突出地在相同或近似的商品上使用该商标名称的范围内。这主要是考虑到出版物年新品种有数十万种,而出版物标题往往比较短小精辟,如果对由使用频率较高的词汇构成的图书商标赋予过度的专用权保护,不仅会不合理地抑制出版业的繁荣,而且不利于营造公平竞争的市场环境。
(三) 在判断两个标志是否近似或者是否会造成“误导公众”的结果时,还应该意识到消费者选购图书(包括杂志等出版物,下同)时施加的注意力要大于对一般商品的注意力
图书的商品属性主要体现在文化性上,而一般商品的属性主要体现在使用功能上。这种属性上的差别会影响到消费者的购买习惯。一般消费者购买图书前要对书的内容、作者等进行多方面的了解,图书商标只是消费者考虑的一个因素,书的内容是否符合其需求、作者名气大小对于是否购买同样非常重要。而左右消费者购买一般商品的因素较单一,使用价值是主导因素。可见,商品属性的不同决定了消费者购买习惯的不同,而购买习惯的不同主要反映在购买时施加的注意力大小不同上。这种注意力上的区别会影响到消费者区分两个商标是否近似的能力或是否可能产生误认的可能性。
结合已发生的图书商标纠纷和前文的分析,笔者拟对出版界的商标策略提出以下建议,仅供参考。
1、 重视对注册商标的选定。选取显著性较强的商标有助于维护商标权的稳定性,可以减少潜在侵权人的合理使用抗辩。如果选取有固有含义的词作为商标,就可能受到在词语固有含义层面上的抗辩。文字图形组合商标往往比单一的文字商标更具显著性,因此,可以选取组合商标来克服文字商标具有固有含义的缺点。
2、 重视对注册商标的宣传和使用。自身显著性再强的商标,如果不投入商业使用,不在公众中建立一定的影响,也会影响到其作为商标应有的功能——即区分商品或服务来源的功能。反之,如果自身显著性较弱的商标,可以通过后续的宣传和使用来增强其显著性,强化其在公众心目中与商品或服务来源之间的特定关系。可以根据《商标法实施条例》的规定,在图书商标右上角或右下角标注注册标记:®。这样可以向他人清楚地表明自己是商标权人,在今后可能的诉讼中作为证明他人在主观存在故意的证据之一。
3、 积极寻求反不正当竞争法的保护。有的时候,虽然存在他人搭自己图书商标便车的现象,但可能尚不构成商标侵权(显著性较弱的图书商标尤为如此)。这时可以利用反不正当竞争法中的“诚实信用”原则 来维护自己的权利。此外,对于某些生命周期较长的系列图书,还可以在建立一定的声誉后,寻求认定为“知名商品”,这样还可以获得反不正当竞争法第五条对知名商品的特殊保护 。
目前,图书商标的注册历史还不长,有关司法判决也很有限,如何有效利用图书商标来规范、保护出版物,同时又不过分损害社会公共利益,维护文化市场百花齐放、百花争鸣,是一个需要司法实务和理论界共同深入探讨的话题。

(作者单位:上海电视大学)
联系方式:138,1779,7199(马宁),patrick_maning @yahoo.com.cn

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抚州市城市土地资产经营管理办法

江西省抚州市人民政府


抚州市城市土地资产经营管理办法
2003.07.16 抚州市人民政府

  第一章 总则
  第一条 为切实加强城市国有土地资产的统一经营管理,盘活土地资产,健全土地供应机制,规范土地运作行为,有效地经营城市土地,促进我市城市建设和经济发展,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》和《江西省人民政府关于进一步加强土地市场建设的通知》,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于抚州市区和县所在地城市规划区范围内所有土地(以下简称城市土地),城市土地的征用、出让或划拨、转让、出租、抵押等行为依照本办法执行。
  第二章 土地一级市场垄断
  第三条 市、县人民政府依法对城市土地实行统一征用和收购、统一规划、统一开发、统一出让或划拨、统一管理。
  第四条 市、县土地行政主管部门是市、县人民政府管理土地的职能部门,依法对城市土地实行集中统一管理,其他任何机构、单位不得行使土地管理职权。
  第五条 加强建设用地供应总量的宏观调控。市、县人民政府根据上级下达的土地利用年度计划和土地市场供需状况,制定年度城市土地储备和供地计划。
  第六条 加大土地收购储备力度,实行城市土地统一收购、储备、出让制度。具体可采取合同约定收购和规划红线控制储备等方式实施城市土地的收购和储备。
  第七条 城市新增建设用地,市、县土地行政主管部门根据市、县人民政府的决定依法统一征地,禁止任何单位和个人私自与村民委员会、村民小组或农户洽谈签订征用土地协议。
  第八条 城市旧城改造的存量土地,市、县人民政府委托土地储备中心实施统一收购和储备,禁止房地产开发企业和其他机构、单位私自与城镇居民、原国有土地使用权者签订用地协议。
  第九条 土地征用、农用地转用、建设用地的审核报批,国有土地使用权出让或划拨、收回或收购,改制、破产企业土地资产的处置和以地招商活动等一律由市、县土地行政主管部门组织实施;国有土地使用权转让、出租、抵押、入股等,必须严格按照法律法规规定,统一由市、县土地行政部门实行管理和监督。
  第十条 停止城市个人零星建房的规划和用地审批。市、县人民政府根据城市规划和市场需求,适量推出经济适用房用地。
  第三章 土地有偿使用
  第十一条 加大土地有偿使用力度。除法律法规和国土资源部划拨用地目录规定可以行政划拨供地的项目外,其他建设项目需使用国有土地的,必须依法实行有偿使用。
  第十二条 除工业项目(包括农产品加工业)用地外,凡商业、旅游、娱乐及商品住宅等经营性用地一律以公开招标、拍卖或挂牌方式供应。
  第十三条 划拨用地和协议出让土地,经市、县土地行政主管部门审核,报县级以上人民政府研究批准后,依法办理用地手续。
  第十四条 土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等,必须报市、县人民政府批准。对原划拨用地,因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的,应依法实行出让等有偿使用方式;对出让土地,凡改变土地用途、容积率的,应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。
  第十五条 国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开,凡有两个以上竞争者的,必须依法实行公开招标、拍卖或挂牌出让。
  第十六条 土地出让底价必须由具有土地评估资质的机构进行评估,评估结果须经市、县土地行政主管部门会审,集体决策。
  第十七条 加强地价管理,实行地价定期公布制度。城市土地基准地价要根据城市发展变化进行修订更新,由市、县人民政府每一至两年向社会公布一次。
  第四章 土地使用权交易
  第十八条 以划拨或出让方式取得的国有土地使用权,可依法进行转让、出租、抵押、入股。
  第十九条 土地交易由市、县土地行政主管部门统一管理和监督,并向社会公开发布土地交易信息。
  第二十条 土地使用权交易一律在市、县人民政府设立的土地市场依法公开进行,不得搞隐形交易和暗箱操作,凡私下签订用地协议的,一律无效,有关部门不得为其办理任何审批手续。
  下列土地使用权交易行为一律纳入土地市场进行运作:
  (一)国有土地使用权出让;
  (二)为实现抵押权进行的土地使用权转让,法院判决需拍卖、变卖用于清偿债务的土地使用权转让;
  (三)原划拨土地使用权的转让、出租、抵押、作价出资、入股和土地联营、联建的;
  (四)出让土地使用权的转让、出租、抵押、、作价出资、入股、交换或赠与等;
  (五)法律允许的集体土地建设用地使用权的转让、联营、入股等;
  (六)出让土地使用权的首次交易(包括转让、租赁、抵押、作价出资、入股、交换或赠与交易);
  (七)其他土地使用权交易行为。
  第二十一条 招标拍卖挂牌出让土地使用权要依照中华人民共和国国土资源部第11号令执行。
  第二十二条 土地使用权交易必须依法办理土地登记。
  第二十三条 市、县土地行政主管部门要依法加强对土地使用权交易的管理和监督。以出让方式取得的国有土地使用权未达到法律法规规定和土地出让合同约定的投资开发条件的不得转让;以招标、拍卖出让方式取得的国有土地使用权,在不改变规划条件和土地用途的前提下,可以转让、出租、抵押、入股、联营、联建。
  第二十四条 划拨土地使用权未经依法批准不得自行转让。划拨土地使用权转让统一由土地储备中心实施收购。市、县人民政府确定不予收购的经依法批准后方可转让。
  第二十五条 国有土地使用权转让,转让双方必须如实申报成交价格。对土地使用权转让价格明显低于市场价格的,市、县人民政府可行使优先购买权。
  第二十六条 土地使用权抵押必须到市、县土地行政主管部门依法办理抵押登记,设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的,依法拍卖该房地产后,受让人应当依法与市、县土地行政主管部门签订土地使用权合同,从拍卖价款中缴纳土地出让金后,抵押人方可优先受偿。
  第五章 土地收益的征收和管理
  第二十七条 破产企业土地统一由市、县土地行政主管部门按土地规划用途组织实施公开拍卖。拍卖收入(含土地出让金)直接返还破产企业,由法院、破产企业清算组依法进行处理。
  第二十八条 改制企业需要变现土地资产的,由土地储备中心实施收购,收购价格按土地利用现状评估确定,市、县土地行政主管部门按土地规划用途组织出让,土地出让总价款扣除收购成本及相关的费用后,土地净收益全额上缴市财政。土地收购款不足企业改制成本的,由企业提出申请,经财政主管部门审核,并报市、县人民政府批准,可视情从该企业的土地净收益中予以适当返还。
  第二十九条 建立土地收购储备资金库,财政主管部门应及时从土地净收益中提取30%作为土地收购储备滚动资金。
  第三十条 工业项目及特殊项目涉及土地出让金等土地收益的返还,必须经县、市人民政府集体研究决定。
  第三十一条 加强国有土地收益的征收和管理,任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金等土地收益。对于低价出让、挤占挪用和随意减免地价的要追究有关责任人的责任。
  第六章 土地执法监察
  第三十二条 市、县土地行政主管部门负责对城市土地资产经营管理进行执法监察。
  第三十三条 市、县土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》和《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定,查处非法转让、出租、抵押、入股、擅自改变土地用途、越权批地、非法占地、低价出让土地和荒芜、闲置土地等违法行为。
  第三十四条 在土地资产经营管理工作中,国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假,属违纪违规的移送纪检监察机关处理;构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。
第七章 附则
  第三十五条 本办法由市土地行政主管部门负责解释。
  第三十六条 本办法自发布之日起实施。市政府原下发的文件和规定如有与本办法不一致的,以本办法为准。



上海市人民政府关于修改《上海市人民政府规章制定程序规定》的决定

上海市政府


上海市人民政府关于修改《上海市人民政府规章制定程序规定》的决定
上海市政府



市人民政府决定对《上海市人民政府规章制定程序规定》作如下修改:
一、第四条修改为:
市政府依据法律、法规的规定,结合本市实际制定的规章,称“实施细则”、“实施办法”或“规定”、“办法”。
市政府在法律规定的权限内根据实际需要自行制定的规章,称“规定”、“办法”或“暂行规定”、“暂行办法”。
二、第十一条第四款修改为:
起草小组和联合起草小组应组织有关的专家参与起草工作。
三、第十七条第一款第(六)项修改为:
参与起草工作的专家对规章草案的意见。
四、第二十一条修改为:
规章草案经市政府法制办审查后,报市政府审批。
市政府审批规章,应经市政府常务会议或全体会议讨论决定。
经市政府常务会议或全体会议通过的规章,由市长签发;经市政府常务会议通过的规章也可以由市长授权的副市长签发。
本决定自发布之日起施行。
《上海市人民政府规章制定程序规定》根据本决定作相应修正,重新发布。

上海市人民政府规章制定程序规定

(1994年1月22日上海市人民政府发布根据1995年5月20日《上海市人民政府关于修改<上海市人民政府规章制定程序规定>的决定》修正并重新发布)

第一章 总 则
第一条 (制定本规定的目的和依据)
为了规范市政府规章的制定程序,提高规章质量和规章制定的效率,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规的规定,结合本市的实际情况,制定本规定。
第二条 (制定规章的权限和主管部门)
上海市人民政府(以下简称市政府)依据法定权限,按照本规定的程序,制定在本市范围内适用的、具有法定效力的规章。
上海市人民政府法制办公室(以下简称市政府法制办)是本市规章制定工作的主管部门,负责编制制定规章的规划和计划,审查规章草案以及规章制定过程中的组织、协调、管理工作。
各区、县人民政府和市政府各委、办、局的法制工作部门应按分工,做好规章草案的组织起草、核稿和征求意见等工作。
第三条 (制定规章的原则和范围)
制定规章应坚持社会主义法制的统一,坚持与改革决策相结合,坚持从本市的实际出发,坚持民主性、科学性。
市政府制定规章的范围是:
(一)依据法律和法规的规定,由市政府制定的规章;
(二)上海市人民代表大会及其常务委员会认为应由市政府制定的规章;
(三)市政府在法律规定的权限内根据实际需要制定的规章。
第四条 (规章的名称)
市政府依据法律、法规的规定,结合本市实际制定的规章,称“实施细则”、“实施办法”或“规定”、“办法”。
市政府在法律规定的权限内根据实际需要自行制定的规章,称“规定”、“办法”或“暂行规定”、“暂行办法”。

第二章 制定规章的倡议和建议
第五条 (制定规章的倡议)
本市和外省市的组织和个人以及港、澳、台同胞和国外人士,可以提出制定规章的倡议。
制定规章的倡议,应以书面形式向区、县人民政府或市政府有关委、办、局提出。
收到制订规章倡议的机关,应由其法制工作部门进行综合整理,分别移送有关主管部门,由有关主管部门研究是否采纳并答复倡议人。
第六条 (制定规章的建议)
本市各政党、人民团体的市级机关,区、县人民政府和市政府委、办、局,可以向市政府提出制定规章的建议。
制定规章的建议应包括规章的名称、主要内容和制定的目的、依据,并以书面形式报送市政府法制办。
市政府法制办应对制定规章的建议组织研究。对可行的建议,应在制定规章的规划和计划中采纳。

第三章 制定规章的规划和计划
第七条 (规划和计划草案的提出)
市政府有关委、办、局应根据本部门的需要,在调查研究、科学论证的基础上,提出制定规章的规划和计划草案。
第八条 (规划和计划草案的主要内容)
制定规章的规划草案应包括预期目标、项目名称、实施方案等内容。规划的适用时间一般为二至五年。
每年度的规章制定工作应编制计划草案。计划草案应根据市政府的年度工作部署,分阶段、有重点地施行。计划草案应包括年度内应制定、修改、废止的规章名称,制定、修改、废止的理由和依据,起草部门以及起草和上报期限等内容。
第九条 (规划、计划草案的编制和审批)
市政府法制办应在各部门提出的规划和计划草案的基础上,组织有关部门和专家进行论证,综合平衡,统筹安排,编制全市的规划和计划草案,上报市政府批准后组织实施。
第十条 (规划和计划的调整)
经批准的规划,实施部门应对每年的执行情况进行检查。需调整规划的,应按制定规划的程序报批。
经批准的计划,在执行中需要调整的,一般应由实施部门提出书面报告,经市政府法制办审查后,上报市政府批准;市政府法制办也可以根据实际需要,向市政府提出调整计划的报告。

第四章 规章的起草
第十一条 (起草部门和起草小组)
规章的起草由计划中确定的部门承担。起草部门应成立起草小组,确定一名领导主管起草工作。
规章的内容涉及不同部门管理职能的,应成立联合起草小组。联合起草小组一般应由计划中确定的主办部门组织。
必要时可由市政府法制办组织起草。
起草小组和联合起草小组应组织有关的专家参与起草工作。
第十二条 (规章的体例和文字要求)
规章以条文形式表述,每条可分为款、项、目。必要时,规章可分章或章、节。各个条、款、项、目均应另起行。条应冠以“第一条、第二条、第三条”等,款不冠数字,项应冠以“(一)、(二)、(三)”等,目应冠以“1、2、3”等。
规章应结构严谨,条理清楚,用语准确,文字简明。
第十三条 (规章的内容)
规章的内容应包括:
(一)制定目的、制定依据、适用范围和主管机关;
(二)权利、义务等具体规范;
(三)法律责任、施行日期;
(四)其他需要规定的内容。
起草的规章需要废止现行规章的,应在规章草案中写明。
第十四条 (征询意见)
规章草案拟订后,起草部门应广泛征询各方面的意见。
被征询意见的部门应在规定的时间内提出意见,经部门领导同意并加盖公章后回复起草部门。逾期不回复的视作无意见。
第十五条 (协调责任的划分)
对规章草案有分歧意见的,按下列分工进行协调:
(一)起草部门下属单位的分歧意见,由起草部门协调;
(二)同一系统内的分歧意见,由主管部门协调;
(三)跨系统的分歧意见,由有关委、办协调。
经前款所列部门协调后仍不一致的,由起草部门报市政府法制办协调;意见仍未取得一致的,由市政府法制办报市政府领导协调或裁决。
第十六条 (重大事项的事先请示)
规章草案中涉及重大改革或重大行政措施的,起草部门应与有关部门协商提出方案,事先向市政府专题请示,经批准后再写入规章草案。
第十七条 (规章草案的报送)
规章草案由起草部门报送市政府法制办。报送的文件应包括:
(一)报请审核规章草案的函;
(二)规章草案;
(三)起草说明(包括起草背景、依据、主要内容和可行性分析,以及主要分歧意见的协调情况);
(四)拟订规章所依据的法律、法规目录;
(五)征求各方面意见的情况和材料;
(六)参与起草工作的专家对规章草案的意见;
(七)需要报送的其他材料。
报请审核规章草案的函,应经起草部门的主要领导审签并加盖公章;联合起草的规章草案的报告,应经有关部门的主要领导会签并加盖公章。
规章草案和起草说明应一式二十份。

第五章 规章草案的审查
第十八条 (审查工作机构和审查内容)
规章草案由市政府法制办负责审查,审查的主要内容是:
(一)是否与法律、法规相抵触;
(二)是否符合本市改革和发展等的实际需要;
(三)结构、条文和法律用语是否准确;
(四)征询意见是否全面,重大分歧意见是否协调一致。
第十九条 (对不符合要求的规章草案的处理)
经审查,对不符合本规定第四章有关要求的规章草案,作如下处理:
(一)征询意见不够全面的,补充征询意见;
(二)重大分歧意见尚未协调解决的,依据本规定第十五条的规定办理;
(三)论证不充分的,委托市政府立法专家咨询委员会或有关专家、部门进行补充论证;
(四)对严重不符合本规定第四章有关要求的规章草案,作退文处理。
第二十条 (对符合要求的规章草案的处理)
经审查,对符合本规定要求的规章草案,由市政府法制办移送各有关部门会签。有关部门应在收到规章草案的两周内提出意见,由其主管领导签署意见并加盖公章后,退回市政府法制办;逾期不退回的,视作无意见。
各有关部门会签后,由市政府法制办提出对规章草案的审查报告,一并报市政府审批。

第六章 规章的审批和发布
第二十一条 (规章的审批、签发)
规章草案经市政府法制办审查后,报市政府审批。
市政府审批规章,应经市政府常务会议或全体会议讨论决定。
经市政府常务会议或全体会议通过的规章,由市长签发;经市政府常务会议通过的规章也可以由市长授权的副市长签发。
第二十二条 (规章的发布)
规章以市政府令的形式发布,也可以通知等其他形式发布。
第二十三条 (规章的公布)
规章发布后,由市政府指定的报刊公布,并张贴于本市的政府公告栏内。必要时,也可以召开新闻发布会公布。
第二十四条 (规章的备案)
规章发布后,应报国务院和市人民代表大会常务委员会备案。
第二十五条 (规章的汇集出版)
规章汇编或选编的编辑出版,以及规章外文正式译本的定稿,由市政府法制办审定或组织审定。

第七章 规章的解释、修改和废止
第二十六条 (规章的解释)
规章条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由市政府法制办提出解释意见,经市政府批准后发布。
属于规章的具体应用问题,由该规章中确定的主管部门按照其职责范围进行解释,并报市政府法制办备案。有关行政部门认为解释有歧义的,可要求市政府法制办作出解释。
第二十七条 (规章的修改、废止)
规章的修改或废止,应参照规章制定程序办理。

第八章 附 则
第二十八条 (地方性法规草案的起草)
由市政府负责的地方性法规草案的起草以及地方性法规修改、废止建议的提出,参照本规定办理。
第二十九条 (规范性文件的备案)
各区、县人民政府和市政府各委、办、局根据市政府规章所制定的规范性文件,应在发布后的一个月内报市政府备案。
第三十条 (本规定具体应用问题的解释机关)
本规定的具体应用问题由市政府法制办负责解释。
第三十一条 (本规定的施行日期和废止的规章名称)
本规定自一九九四年四月一日起施行。一九八七年三月二日市政府发布、同年十月十二日修正的《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》同时废止。




1995年5月20日