城管公务活动暴力化现象的体制性省思

高军


[摘要]城管公务活动中普遍存在的暴力化倾向暴露了我国政府在执政理念、权力制约、以及法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制等方面存在着明显的制度性缺陷，改革的关键在于转变执政理念，建立完善的制度控权体系，实现从压制性到自治型治理的转变。
[关键词]城管 相对集中行政处罚权 制度
城管制度是当代中国社会转型时期，伴随着城市化进程的产物。为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院从1997年开始，在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。但是自该制度诞生以来，各地城管公务活动中暴力性冲突事件不断发生。公众纷纷对城管执法的合法性、合理性提出质疑。但是，与公众态度形成鲜明对照的是，各地政府基本上是站在维护城管执法的立场，指责行政相对人暴力抗法。笔者认为，城管公务活动的普遍暴力化，以及政府、公众对城管公务活动中暴力性冲突截然不同的认识与态度，暴露了中国法治现代化建设进程中诸多深层次的体制性问题。
一、城管公务活动暴力化现象折射出一系列体制性缺陷
（一）城管公务活动暴力化，根源在于执政理念尚存偏差
1.奉行片面的社会秩序至上观。长期以来，在社会管理方面，受经济发展中的“效率优先”论的影响，我国政府奉行的是单一的社会秩序至上观，片面理解“稳定压倒一切”。这在实践中不乏其例，体现在立法方面，我国《刑法》中死刑的罪名过多、过滥；明显违反罪刑法定原则的“严打”刑事政策以及严重违反现代法治原则、备受诟病的劳动教养制度长期存在等等。这种将“稳定压倒一切”作为政治性任务的压制性治理模式体现城市管理方面，就是片面地强调城市的整洁和秩序，强调“整齐划一”，因此，各地政府不惜动用城管这个“半军事化”的组织，采用单纯的强制手段来进行管理。
2.颠倒了社会发展价值观。现行城管制度最大的失误是“与小商贩为敌”。众所周知，作为城管管理对象的小商贩，主要是失地农民、城市下岗失业人员等弱势群体，他们由于得不到社会保障机制的救济，只能靠做些小生意来维持生计。他们是“为人民服务”、“人民群众利益至上”中的“人民”的重要组成部分，理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。但是，在以追求创建“国际性大都市”的城市管理者的长官意志下，各地却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。例如，海口城管部门计划投入一千万元，建卫星定位系统和信息系统，全面查处无照经营、流动、不固定非法商贩等违规行为[1]，真可谓是除“恶”务尽，不彻底消灭之誓不休。而合肥市则走得更远，甚至还提出创建“无摊城市”的“宏伟”设想。[2]政府一方面无法保障公民充分就业，也无法为绝大多数人口提供最基本的社会保障，但另一方面却用城管制度禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计，可以看出，“为人民服务”、“人民群众利益至上”在这里仅仅成了口惠而实不至的口号，“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。在社会发展价值观方面，弱势群体的生存权与城市市容之间的关系被严重颠倒。
3.法秩序观念淡薄。城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺，根据法律保留的原则，应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范，但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。由于缺乏全国范围内统一的立法，从而导致各地城管管辖范围不一，城管队伍的编制、服装也不一，甚至各地城管机构的名称也不统一，而且一些地方的城管部门在进行行政处罚时，在处罚单上盖的却是其他部门的公章，自己甚至还没有盖章权。由于这个系统没有行业行政主管部门，即所谓的“国家无部委，省里无厅局”，因此，各城市各行其是，独立制、联体制、从属制等多种不同的体制并存，处于极其混乱的状态。[3]事实上，从严格的行政法治角度来看，城管制度本身即存在着不符合行政合法性、行政合理性、权力制约等现代行政法原则的先天不足。[4]如此一种其存在严重缺陷的制度能在全国范围推广并迅速普及，折射出有关部门法秩序观念的淡漠。
有关部门法秩序观念淡薄的背后，是法观念的偏颇。长期以来，在正统的法学理论及官方的法观念中，对法的认识，所持的是“法国家一元说”，即所谓的“法是由国家制定或认可，反映掌握国家政权阶级的意志，并由国家强制力保障实施的行为规范”， [5]突出的是法的国家性、阶级性和强制性，忽略了法的公平、正义、人权保障的价值。在这种“国家一元”的法观念支配下，法更多的被看成是一种工具，“法律工具主义”观念及采取压制型治理的方式遂大行其道，对现代法治建设构成巨大的障碍。[6]
（二）城管公务活动暴力化，直接原因在于权力的不受约束
第一，城管权力不受约束。首先，从规范的层面来看，由于至今尚未出台全国统一的法律，各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。这些“政府令”立法层次之低估且不论，而且普遍地具有以下非理性的特征：以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。其次，从实践的层面来看，当前在各地的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法，而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。由于以上情况的存在，遂导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的、为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。
第二，作为城市“管理者”的官员权力的不受约束。改革开放至今，由于政治体制改革严重滞后于经济体制改革，制度性约束的缺位使行政权力处于一种极度扩张的状态。例如，近年来，一些地方给公务员涨工资的决定几乎总是能畅通无阻地通过，在某些地方，政府官员的“车补”往往就远远超出普通职工的薪水，而从近期的“彭水诗案”[7]、陕北志丹县“短信诽谤案”[8]、辽宁西丰“抓记者案”[9]、山东高唐“网络诽谤案”[10]等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中更可以看出不受约束权力的蛮横。回到城管问题上来，城管为什么要“与小商贩为敌”？难道真的城市市容市貌比弱势群体的民生还要重要？事实上，必须承认，作为“理性人”和“政治人”，官员不可能不追求自身利益的最大化。在我国，由于党政官员事实上实行的是行政任命制，使官员们养成了对上不对下负责的习惯。对官员们来说，城市市容市貌是上级领导可以看得见的，是显性的政绩。因此，作为城市“管理者”的官员们，千方百计考虑的是“政绩工程”。著名学者秋风指出，特别是“近些年来，商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前，城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法，乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆”，“如此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具, 而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后，正是城官不受限制的权力。” [11]
（三）城管公务活动暴力化，折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷
首先，立法机制存在缺陷。中国传统法律文化中缺乏民主的传统，强调的是“法自君出”、“民可使由之，不可使知之”。中华人民共和国建国后，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在发扬社会主义民主方面发挥了很大的作用，但是，由于人民代表大会制度中身份代表制、间接选举为主的方式、代表构成中官员比例过高等问题的存在，再加上长期以来立法所奉行的自上而下的、政府包办一切的、“部门立法”的模式，公民缺少有效的参与途径，使得弱势群体的声音难以在立法中得到反映，导致部分立法中存在着较为严重的“贵族化”倾向。例如，1999年，沈阳市“行人违章，撞了白撞”的极不人性的交通事故处理规则的出台以及随后多个城市的效仿。又如，2008年3月公安部全国治安管理工作会议讨论将以具有合法固定住所为基本落户条件，如果实行，只能造成谁买得起房子就有城市户口，买不起房子就没户口的局面。而现实中，中国的所有垄断部门特权的背后几乎都有相应的“立法”作为支撑，则更是这种立法模式所导致的恶果最直接、最真实的写照。城管制度也是这一立法模式的产物，该制度的诞生并未经过系统的、周密的学术论证，亦无社会各界充分参与的讨论。各地官员出于“政绩工程”的考虑，在“政府令”中纷纷塞入“与小商贩为敌”的种种规定时，并没有甚至根本就不用考虑是否应当召开听证会充分听取弱势群体的意见。
其次，法律和政策执行过程中缺乏必要的反馈和纠错机制。在我国，官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，加上政府对公民的权利和自由管制过多、过严，以及新闻媒体的“体制化”与“地方化”等现象的存在，造成了体制内外下情上达途径的阻隔。[12]因此，政策施行之后，真实的状况往往难以到达决策层。从近年来各地矿难频频发生，但地方政府往往千方百计予以掩盖，最后往往经中央媒体报道后矿难才公布于世，以及广东东莞童工、山西等省现代奴隶制“黑砖窑”竟长期存在达十余年，最后经权威媒体揭露，获决策层和国际社会关注后才获解决等事件中可以充分地看出这种体制性的缺陷。
在实践中，城管制度已经暴露出许多严重的问题：①由于城管综合执法只是“相对集中”了以前由众多行政部门所行使的行政处罚权，但原有管理机关的人员、编制、经费和其他的管理职能并未转移，单纯的处罚权转移造成较为普遍的管罚脱节、监管失控；②对同一违法现象由两家来管，权力相互冲突或相互扯皮，违背了实施行政处罚权相对集中，减少各部门之间职权交叉重复、执法效率低下的初衷；③各地城管公务活动普遍呈现出暴力化倾向等等。但对于以上情况，决策层似并不知情，也未采取有效措施来解决。事实上，对城管制度而言，“从本质上讲，有关部门设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律”， [13]由于城管部门缺少法治化的、制度性的约束，各地政府可以随心所欲地指挥城管从事征地、拆迁等这类游走于法治边缘的活动，至于城管制度本身所存在的非法治的、制度性的缺陷，正是可以为各级地方政府所利用之处。因此，寄希望于体制内的各级地方政府对决策层如实地反映城管制度中存在的问题以进行制度性纠偏，实在无异于缘木求鱼。而对体制外的下情上达途径来说，由于公民基本权利被限制得过多过死，特别是主流新闻媒体的失声，使得真实情况难以到达决策层。
二、通过体制改革，走出城管制度的困境
当代中国的改革开放是一种自上而下安排的定向发展战略，国家和政府作为有组织的力量在推动变革的过程中起着支配性作用。因此，在社会转型的过程中，公共权力的影响无处不在。城管制度正是在此过程中，由于计划经济时代的单位和街道委会体制失灵之后，形成的一种权力行使便捷化的替代性机制，其本质上是基于传统的“单位人”思维而产生的，与现代“自由人”社会理念背道而驰。 [13]而城管在公务活动中受长官意志的支配，不受制度约束地使用强制力，明显的体现了压制型法的特征，离法治社会所对应的自治型法以及进而走向回应型法的要求尚有较大的距离。 [14]透过城管公务活动暴力化这一表象，可以窥见我国法治现代化建设进程中诸多体制性、结构性的深层次问题。在“依法治国，建设社会主义法治国家”，“国家尊重和保障人权”入宪，以及强调以人为本、执政为民、建设服务型政府、加强党的执政能力，构建社会主义和谐社会的今天，应当毅然实行体制性改革。
（一）更新执政理念
1.树立正确的社会发展价值观。在现代社会中，社会发展的价值有很多，效率、秩序的价值并不必然高于公平、正义、自由、人权等价值，恰恰相反，正如经济学家阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》一书中认为的那样，社会发展与进步应更多地考虑到的是人的生活质量及人的自由度。因此，在社会管理及社会发展的价值选择上，应当以科学发展观 、以人为本的要求为指导，以实现社会的公平正义为目标，破除片面的“经济中心论”、“效率优先论”和“秩序至上观” 的观念性束缚，去除在强调“为人民服务”、“人民群众利益至上”的同时但在实践中“人民”这一神圣概念却被虚化的做法，充分重视人的自由、人的尊严、人的生存权等基本权利，树立弱势群体的生存权永远高于城市的市容市貌，高于领导的“面子”的观念。
2.确立服务型政府目标。二十世纪下半叶以来，在全球市场经济和民主化潮流的推动下，世界范围内的行政管理方式由传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政。当前，我国建设“服务型政府”正是顺应了这一世界性潮流。为实现该目标，在权力与权利的关系上，必须充分认识到权力来源于权利并服务于权利。在此基础上，政府应当从“亲民”到 “尊重权利”，承认人的有限理性，破除“政府万能”、“政府包办一切”的观念，政府行为应当谦抑、尊重社会规律，服从社会“自生自发的秩序”，避免出台“消灭小商贩” 这类违反经济规律的荒唐政策。在涉及城市商贩管理等方面，政府应当抛弃权力单向支配的方式，由“管理者”的身份回归至公共服务提供者的角色，尽量通过商贩组织的自治来进行，相应的，政府行为亦应由“堵”变为“疏”，多运用经济手段而不是强制性手段来管理市容。
3.重塑合法性观念。马克斯•韦伯认为，“每个政治权威系统都必定依赖于为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从，而这种自愿的服从来自于覆盖在国家之上的合法性的外衣”。 [15]4在政治活动中，权力的产生与运行以合法性为前提，“对一般的权力要求有制定法依据、习惯法依据或者更高合法权力的合法授权，对于最高权力（例如立宪权或皇权）则要求法理上或道德上的正当性，即遵守社会公认的价值观”。[16]古代的“君权神授”，近现代以来的“主权在民”实际上都是同样的道理。以此为观照，中国共产党执政的合法性来源于在国民党反动统治下人民革命的权利，革命胜利后的《共同纲领》以及1954年《宪法》宣告了中华人民共和国一切权力属于人民、人民当家作主，确认了新政权的合法性。但是，必须认识到执政合法性的取得和拥有并不是一劳永逸的，伴随着当代中国的社会转型，必须对新时期执政合法性有清醒的认识：
首先，去除那种简单、片面的以经济增长作为执政合法性来源的认识。学者认为，所谓合法性是“统治者与被统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。” [17]或者更简洁地说，“一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的。” [18]转型时期的中国呼唤公平、正义、自由、民主、法治、人权等价值的实现，人民对中国共产党执政合法性的认同也正是基于此。因此，党必须时刻以“三个代表”、“执政为民”来要求自身，永褒先进性，领导全国人民努力实现宪法中“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。
其次，政府必须带头守法。根据民主法治国的基本原理，人民通过社会契约组织国家，在人民与国家的关系上，国家是手段、人民才是目的，人民守法不是法治国家的特色，政府守法才是法治的精神。在法治的要求下，政府必须依法行政，而且所依之法必须同时具备形式合法性与实质正当性。法律不同于科学法则，“法律的法则是为了人类的目的而制定出来的，制定它们的人们就得考虑这种目的的价值”。 [15]7因此，应当确立“良法”、“自然法”的观念，充分认识到法律本身必须接受合法性、伦理正当性的考问，具体而言，即在实体方面必须保障人权、符合公平与正义，在制定程序方面必须合法、合理，真正体现了最大多数人的最大意愿。
第三，要正确认识法的作用，避免单纯的压制性社会治理。在法及法的效力问题上，法社会学大师罗斯科•庞德指出，“法即权利，权利即法的观念完全是近代理性观念的产物”。[19]虽然，法律必须具有强制力，“没有强制力的法律如同一封无人收启的死信”，但是，“强制力，如果被不适当的人所掌握，那么必将使法律制度所规定的一切预防措施都受到损害。” [20]“实质上正是信任感，才是社会和政治机构得以持续和持久地建设和运作的基础。只要有信任存在的地方，或信任能被建立起来的地方，制度和权威才有实施的基础”。 [21]因此，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性和归属感，远较强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的；依法统治者无须处处都依赖警察”。 [22]因此，对那种出于片面追求所谓的“市容整洁”的目的，不顾低收入群体的生存需要，不给摊贩经济以合法的身份，不将其纳入法治化管理，将复杂的社会问题简单化，对社会矛盾不是尽量疏导，而是依仗城管实行强力压制的做法，实有必要进行合法性追问。
（二）制约政府权力
对于权力，阿克顿公爵的名言“权力必然导致腐败，绝对的权力，绝对地腐败”一针见血地道出了权力的本质。事实上，“如果国家机构的一个部门可以不受法律的影响，那么至少受到这种保护的某些官员就会滥用他们的权威这一点就不会有什么疑问了”。 [15]7行政权力具有天然的扩张倾向，它既能为公民权利与自由提供保护，同时也极容易伤害公民的权利和自由，因此必须成为被法律所严格约束的对象，权力与责任必须时刻相连。
第一，避免权力过于集中。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次指出权力过于集中的危害，只可惜改革开放至今，当代中国腐败现象日益突出的根源还是在于权力的过于集中。改变权力过于集中，必须依靠政治体制改革，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。 [23]事实上，作为执政党的中国共产党已充分地认识到了推进政治体制改革的迫切性，在十六大提出“积极稳妥地推进政治体制改革”的基础上，十七大又提出了“深化政治体制改革”， 十一届全国人大政府工作报告更进一步提出了发展社会主义民主政治的任务。笔者认为，政治体制改革的关键在于：首先，必须破除“公务员性善论”的“道德浪漫主义”预设，为制度控权扫清思想障碍；其次，虽然三权分立不符合中国的国情，但应当吸收其中通过权力制约权力所蕴含的合理成分，通过权力约束权力是制度防腐的不二法门； [24]第三，“依法治国”不应只停留在口号上，“唯一能够从‘法治而非人治’中号中抢救出来的东西就是良好的法律不应当把权力交到任意地或反复无常地行动的权威的手中这个观念”。 [15]7因此，必须通过法律控制权力，将权力的产生与行使纳入法律控制的范围。
第二，实现立法公正。马克思曾经深刻地指出，“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！ 既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还能有什么意义呢？” [25]“立法腐败”危害巨大，它从源头上破坏了社会的公平与正义，摧毁了民众对法律的信仰。因此，从源头上保障立法公正是实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的当然题中之义。为确保立法公正，首先，必须坚决破除直接导致“立法腐败”的“部门立法模式”；其次，以胡锦涛总书记在《没有民主就没有现代化》的讲话中的“扩大公民有序的政治参与”为指导，进一步扩大民主，完善人民代表大会制度，真正地实现宪法所宣示的“主权在民”；第三，确立主体际的立法理念， [26]在制定与群众利益密切相关的公共政策原则上必须公开听取公众的意见。就城市管理方面而言，不能光由市政管理当局一方说了算，要让政策的利益相关者参与进来，使城管决策科学化、透明化、人性化；第四，严格实施《立法法》，确保法律位阶秩序，建立和完善保障宪法至上性能有效地实现的违宪审查制度。
第三，培育我国的市民社会。在西方政治法律思想中，市民社会理论具有重要的意义和价值，“西方民主社会的近代宪政主义通常都包含一种关于市民社会的思想”。 [27]对于市民社会的作用与功能，博登海默这样解释道，“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律将努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”[28] 西方发达国家法治成功的经验证明，只有建立发达的市民社会，法治才能有望实现，而市民社会的建立过程，实质上就是一个从以权力为主导的社会向以权利为主导的社会行进的过程。当前，我国正处于一个现代化转型时期，这期间，社会政治化程度比较高，公权相对强大，而市民社会相对弱小，基本处在政府的监控下。我国市民社会建设应围绕实现从压制型到自治型治理转变的目标进行，具体而言包括：1.应当放松《社会团体登记管理条例》中对结社自由的限制，切实保障公民的结社自由，以“自由人的联合”来对抗行政权力的扩张；2.尽快制定《新闻法》，保障新闻自由；3.按照法律保留的要求，放松具体法律中对公民宪法基本权利的限制。

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[8]华商网.转发辱骂领导短信,志丹4名干部被免,2人被逮捕. [DB/OL].(2007-11-20)[2008-06-10].http://news.hsw.cn/gb/news/2007-11/20/content_6679046.htm
[9]刘万永.报道涉及县委书记 西丰公安进京抓记者[DB/OL].(2008-01-07)[2008-06-10].
http://news.163.com/08/0107/03/41ITE8LG0001124J.html
交通部


交通部文件

交公路发[2003]70号



关于发布公路工程施工招标评标委员会工作细则的通知


各省、自治区交通厅，北京市交通委员会，天津市市政工程局，上海市市政工程管理局，重庆市交通委员会，各计划单列市交通局(委)，新疆生产建设兵团交通局：

现发布《公路工程施工招标评标委员会工作细则》，自2003年5月1日起施行。1997年部颁布的《公路工程施工招标评标办法》同时废止。



中华人民共和国交通部（章）
二○○三年三月十一日

公路工程施工招标评标委员会评标工作细则

第一章 总则
第一条 为规范公路工程施工招标评标工作，维护招标投标活动当事人的合法权益，依据《中华人民共和国招标投标法》、交通部《公路工程施工招标投标管理办法》及国家有关法规，制定本细则。
第二条 依法实行公开招标或邀请招标的公路建设项目，其土建工程施工招标评标工作适用本细则，其材料采购、设备安装的招标评标工作可参照本细则执行。
第三条 公路工程施工招标评标委员会评标是指招标人依法组建的评标委员会根椐国家有关法律、法规和招标文件，对投标文件进行评审，推荐中标候选人或由招标人授权直接确定中标人的工作过程。
第四条 评标工作应当遵循公平、公正、科学、择优的原则。任何单位和个人不得非法干预或者影响评标过程和结果。
第五条 招标人应当采取必要措施，保证评标工作在保密情况下进行。评标委员会应当接受交通主管部门依法实施的监督。

第二章 评标工作的组织与准备
第六条 评标工作应按以下程序进行：
（一） 组建清标工作组；
（二） 组建评标委员会；
（三） 初步评审；
（四） 详细评审；
（五）撰写评标报告。
第七条 清标工作组由招标人选派熟悉招标工作、政治素质高的人员组成，协助评标委员会工作。
评标委员会由评标专家和招标人代表共同组成，人数为五人以上单数。其中，评标专家人数不得少于成员总数的三分之二。评标专家按照交通部有关规定从评标专家库中抽取。
清标工作组和评标委员会人员的具体数量由招标人视评标工作量确定。
第八条 清标工作组和评标委员会成员应实行回避制度。
属于下列情况之一的人员，不得进入清标工作组和评标委员会：
　　（一）本地交通主管部门或者其他行政监督部门的人员；
　　（二）与投标人法定代表人或者授权代理人有近亲属关系的人员；
　　（三）与投标人有利害关系的，可能影响公正评标的人员；
（四）在与招标投标有关的活动中有过违法违规行为、五年内曾受过行政或党纪处分的人员。
第九条 清标工作组应在评标委员会开始工作之前进行评标的准备工作，主要内容包括：
（一）根据招标文件，制定评标工作所需各种表格；
（二）根据招标文件，汇总评标标准、对投标文件的合格性要求，以及影响工程质量、工期和投资的全部因素；
（三）对投标文件响应招标文件规定的情况进行摘录，列出相对于招标文件的所有偏差；
（四）对所有投标报价进行算术性校核。
评标工作使用的表格和评标内容必须注明依据和出处，招标文件未规定的事项不得作为评标依据。
第十条 清标工作应全面、客观、准确，不得营私舞弊、歪曲事实，不得对投标文件作出任何评价。
第十一条 评标委员会应民主推荐一名主任委员，负责组织协调评标委员会成员开展评标工作。评标委员会应根据评标工作量和工程特点，制订工作计划，明确分工，交叉审核，确保评标质量。

第三章 初步评审

第十二条 对投标文件的初步评审包含符合性审查和算术性修正。只有通过初步评审的投标文件才能参加详细评审。
第十三条 评标委员会开始评标工作之前，首先要听取招标人或者其委托的招标代理机构及清标工作组关于工程情况和清标工作的说明，并认真研读招标文件，获取评标所需的重要信息和数据，主要包括以下内容：
（一）招标项目建设规模、标准和工程特点；
　　（二）招标文件规定的评标标准和评标方法；
　　（三）工程的主要技术要求、质量标准及其它与评标有关的内容。
　　第十四条 评标委员会应根据招标文件规定，对清标工作组提供的评标工作用表和评标内容进行认真核对，对与招标文件不一致的内容要进行修正。
　　对招标文件中规定的评标标准和方法，评标委员会认为不符合国家有关法律、法规，或其中含有限制、排斥投标人进行有效竞争的，评标委员会有权按规定对其进行修改，并在评标报告说明修改的内容和修改原因。
第十五条 通过符合性审查的主要条件包括：
（一）投标文件按照招标文件规定的格式、内容填写，字迹清晰可辨；
（二）投标文件上法定代表人或法定代表人授权代理人的签字（含小签）齐全，符合招标文件规定；
（三）与申请资格预审时比较，投标人资格未发生实质性变化；
（四）投标人按照招标文件规定的格式、内容和要求提供了投标担保；
（五）投标人法定代表人若授权代理人，其授权书符合招标文件规定；
（六）投标人以联合体形式投标时，提交了符合招标文件要求的联合体协议，联合体成员单位与申请资格预审时未发生实质性变化；
（七）投标人如有分包计划，应提交分包协议，分包工作量不应超过投标价的30%；
（八）一份投标文件应只有一个投标报价，在招标文件没有规定的情况下，不得提交选择性报价；
（九）投标人提交的调价函符合招标文件要求；
　　（十）投标文件载明的招标项目完成期限不得超过招标文件规定的时限；
（十一）投标文件不应附有招标人不能接受的其它条件。
投标文件不符合以上条件之一的，评标委员会应认为其存有重大偏差，并对该投标文件作废标处理。
如果有证据显示投标人以他人名义投标、与他人串通投标、以行贿手段谋取中标，以及投标弄虚作假的，评标委员会应对该投标文件作废标处理。
第十六条 投标文件若满足符合性审查条件，但在其他方面存在细微偏差，评标委员会可要求投标人进行书面澄清、补正或者依据招标文件规定对投标文件进行不利于该投标人的评标量化，但不得对该投标文件作废标处理。
第十七条 符合性审查工作完成后，评标委员会应按照招标文件规定对投标人报价进行算术性修正。清标工作组做出的算术性校核结果必须经评标委员会复核后方可采用。算术性修正后，投标人的报价排序与开标时不一致的，评标委员会应对修正的内容作详细说明。
　　第十八条 对算术性修正结果，评标委员会应通过招标人向投标人进行书面澄清。投标人对修正结果进行书面确认的，其投标文件可参加详细评审。
投标人对修正结果存有不同意见或未做书面确认的，评标委员会应重新复核算术性修正结果。如果确认算术性修正无误，应对该投标文件作废标处理；如果发现算术性修正存在差错，应作出及时调整并重新进行书面澄清。
　　第十九条 评标委员会对通过初步评审的投标文件进行详细评审前，发现有效投标文件不足三个，投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决投标，招标人应当依法重新招标。

第四章 详细评审
第二十条 初步评审工作结束后，评标委员会应对投标文件从合同条件、投标报价、财务能力、技术能力、管理水平以及投标人以往施工业绩及履约信誉等方面进行详细评审。
第二十一条 投标人通过合同条件评审的主要条件：
（一）投标人接受招标文件规定的风险划分原则，未提出新的风险划分办法；
（二）投标人未增加业主的责任范围，也未减少投标人义务；
（三）投标人未提出不同的工程验收、计量、支付办法；
（四）投标人未对合同纠纷、事故处理办法提出异议；
（五） 投标人在投标活动中没有欺诈行为；
（六） 投标人对合同条款没有重要保留。
投标文件不符合以上条件之一的，评标委员会应对其作废标处理。
第二十二条 评标委员会对投标报价的评审，应在算术性修正和扣除非竞争性因素后，以计算出的评标价进行评审。
评标委员会对投标报价进行评审前，发现投标人的投标价或主要单项工程报价明显低于其他投标人报价或者在设有标底时明显低于标底（一般控制在低于标底15%左右），应当要求该投标人对相应投标报价作出单价构成说明，并提供相关证明材料。
如果投标人不能提供有关证明材料，证明该报价可以按招标文件规定的质量标准和工期完成招标工程，评标委员会应当认定该投标人以低于成本价竞标，并作废标处理。
如果评标委员会发现所有投标人的报价均高于标底或相应工程概算投资，评标委员会可以否决所有投标，并建议招标人重新招标。
第二十三条 评标委员会要对投标人的财务能力、技术能力、管理水平和以往施工业绩及履约信誉进行详细评审。如发现投标文件有以下情况之一的，评标委员会应对其作废标处理。
（一）相对资格预审时，其施工能力和财务能力有实质性降低，且不能满足本工程实施的最低要求；
（二）承诺的质量标准低于招标文件或国家强制性标准要求；
（三）关键工程技术方案不可行；
（四）施工业绩及履约信誉证明材料虚假。
投标文件存在的其它问题应视为细微偏差，评标委员会可要求投标人进行澄清，或对投标文件进行不利于该投标人的评标量化，但不得作废标处理。
第二十四条 评标委员会不得接受投标人主动提出的澄清。投标人的澄清不得改变投标文件的实质性内容。
投标人的澄清内容将视为投标文件的组成部分。
第二十五条 评标方法包括综合评分法、最低评标价法，或者法律、行政法规允许的其它评标方法。
第二十六条 综合评分法是按照招标文件设定的不同分值权重对投标人的评标价、财务能力、技术能力、管理水平和以往施工履约信誉进行评分，按照得分高低推荐中标候选人。综合评分采用百分制。
第二十七条 采用综合评分法评标的，对各项内容的评分方法如下：
（一）按照招标文件规定的方法计算评标价得分，一般采用直线内插法计算；
（二）以投标人拟投入的财力资源情况，包括投标人的财务报表和相关证明材料，评价投标人的财务能力；
（三）以投标人承诺的拟投入本工程的技术人员、设备的配置情况，以及投标人制定的关键工序技术方案是否严密、可靠、有效评价投标人的技术能力；
（四）以投标人编制的施工组识设计、主要管理人员素质和安全生产保障措施与招标文件规定的质量与进度要求的符合程度评价投标人的管理水平；
（五）以投标人近五年完成类似公路工程的质量、工期和履约表现评价投标人以往施工业绩和履约信誉情况。
评标委员会应在充分讨论、沟通情况的基础上，分别对投标文件进行打分。除评标价得分外，投标文件各项得分均不应低于其权重分的60%，且各项得分应以评标委员会的打分平均值确定，该平均值以去掉一个最高和一个最低分后计算。
第二十八条 采用综合评分法评标的工作步骤：
（一）对通过初步评审的投标文件进行列表；
（二）对在符合性评审过程中拒绝澄清的，按照招标文件规定对其进行不利于该投标人的量化评分；
（三）对不能满足第二十一条要求的投标文件作废标处理；
（四）计算投标文件的评标价，并按照招标文件规定进行评分，其中以低于成本价竞标的，应作废标处理；
（五）对投标文件财务能力、技术能力、管理水平和投标人以往施工履约信誉进行评分，对不能满足第二十三条要求的作废标处理，对存在细微偏差的投标文件应进行澄清或量化评分；
（六）对各项评分进行汇总，拟定“综合评分排序表”，按评分从高到低进行排序，推荐得分最高的投标人为中标候选人，得分排名第二和第三的为后备的中标候选人。
第二十九条 最低评标价法是对通过初步评审和详细评审的投标人按照评标价由低到高排序，推荐评标价最低的投标人为中标候选人。
第三十条 采用最低评标价法评标的工作步骤：
（一）对通过初步评审的投标文件报价进行列表；
（二）对在符合性评审过程中拒绝澄清的，按照招标文件规定对其进行不利于该投标人的评标量化；
（三）按照招标文件规定扣除非竞争性因素，计算出评标价，其中以低于成本价竞标的，作废标处理；
（四）对投标文件的合同条件、财务能力、技术能力、管理水平和投标人以往施工履约信誉进行评审，对不符合第二十一条、第二十三条要求的作废标处理，对存在细微偏差的投标文件进行澄清或者按招标文件规定对其进行不利于该投标人的评标量化；
（五）拟定“标价排序表”，按评标价由低到高进行排序，推荐评标价最低的投标人为中标候选人，评标价排第二和第三的为后备的中标候选人。
第三十一条 对于划分有多个标段进行招标的项目,招标文件如果允许投标人为获得一个以上合同而提出优惠,评标委员会应考虑投标人提出的优惠，并按照招标文件规定的评标标准和方法进行审查，以最有利于招标人利益为原则推荐中标候选人。
第三十二条 评标委员会在评标过程中应充分评议，发扬民主，实行少数服从多数的原则。

第五章 评标报告
第三十三条 评标工作完成后，评标委员会主任委员应组织编写评标报告（格式见附件），提交给招标人，并抄报交通主管部门。
　　第三十四条 评标报告应当记录以下内容:
　　（一）项目概况（包括招标项目基本情况和数据）;
（二）招标过程（包括资格预审和开标记录）；
（三）评标工作（包括评标委员会组成、评标标准与办法、初步评审、详细评审，以及废标说明）；
（四）评标结果;
　　（五）评标附表及有关澄清记录。
第三十五条 评标委员会所有成员应在第三十四条规定的评标报告（三）（四）（五）项的每一页上签字。招标人和由招标人组织成立的清标工作组应对其所提供的评标信息签字负责。
第三十六条 评标委员会成员对评标结论持有异议的，可保留意见，但应以书面方式在评标报告中阐述理由。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字且不陈述理由的，视为同意评标结论。
第三十七条 评标工作结束后，如发现招标人提供给评标委员会的信息、数据有误或不完整，或者由于评标委员会的原因导致评标结果出现重大偏差，有关交通主管部门应及时通知招标人，由招标人邀请原评标委员会成员重新评标，修正评标报告和评标结论。

第六章 纪律
第三十八条 评标委员会应当严谨、客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。
第三十九条 评标委员会向招标人提交书面评标报告后自动解散。评标工作中使用的文件、表格以及其他资料应当同时归还招标人。
　　第四十条 评标委员会成员和其他参加评标活动的人员不得与任何投标人，或者与投标人有利害关系的人进行私下接触，不得收受投标人和其他与投标有利害关系的人的财物或者其它好处。
第四十一条 评标委员会成员和其他参加评标活动的人员，不得向他人透露对投标文件的评审、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其它情况。

第七章 附则
第四十二条 本细则由交通部负责解释。
第四十三条 利用国际金融组织贷款和外国政府贷款的项目，贷款方对评标工作有特殊规定的，可适用其规定，但违背中华人民共和国社会公共利益的除外。
第四十四条 本细则自2003年5月1日起施行。




中华人民共和国

省（自治区、直辖市）

公路 工程




评 标 报 告





招标人：
年 月 日



一、 项目概况
1、 项目范围
2、 建设标准、规模和施工标段划分情况
3、 资金来源
4、 项目批复
二、 招标过程
1、 招标代理（可选择内容）
2、 资格预审结果
3、 标书出售
4、 开标记录（如果有标底，标底应为开标内容之一）
三、 评标工作
1、 采用的标准、办法及依据
2、 评标委员会和清标工作组人员组成（见表1）
3、 初步评审
（1）符合性检查（见表2）
（2）资格复核
（3）算术性修正（见表3）
（4）澄清及有关情况说明
4、 详细评审
（1）合同条件审查（见表4）
（2）评标价计算与评审（见表5）
（3）技术评审（见表6）
（4）澄清情况说明
（5）综合评价（见表7）
四、评标结果
（1）评价排序并推荐中标候选人（见表8）
（2）有关不同意见（如果有）
（3）合同签署前建议招标人应处理的有关事宜
五、附表及有关澄清资料

评标委员会组成人员名单

项目名称： 表1
姓 名 现（原）工作单位 职务或职称 签字
主任委员
委员








续表1
清标工作组人员 姓 名 工作单位 职务或职称 签字
组长
成员 1
2
3
4



符合性审查表
项目名称：
合 同 段： 表2
投标人名称 审 查 内 容 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
1 投标文件（含投标书）按照招标文件规定的格式和内容填写，字迹清晰
2 投标人法定代表人或法定代表人授权代理人的签字（含小签）齐全，符合招标文件的规定
3 与申请资格预审时比较，除法人名称发生合法变更外未发现投标法人变化或重组，其资格没有实质性下降
4 投标人按照招标文件规定的格式、时效、内容和要求提供了投标担保
5 投标人法定代表人的授权代理人，其授权书符合招标文件规定
6 投标人以联合体形式投标时，提交了符合招标文件规定的联合体协议，此协议不应与申请资格预审时发生实质性变化
7 投标人如有分包计划应提交分包协议，分包工作量不应超过投标价的30%
8 一份投标文件应只有一个投标报价，在招标文件没有规定的情况下，不得提交选择性报价
9 投标人提交的调价函符合招标文件要求
10 投标文件载明的招标项目完成期限不得超过招标文件规定的时限
11 投标文件不应附有招标人不能接受的其他条件
结 论

说明：1、上述各项中用“√”表示通过，“Ⅹ ”表示不通过；
2、上述各项中如有一项为“Ⅹ”，则结论为“Ⅹ”，表示该投标文件中存在重大偏差，不能通过符合性审查；
3、上述各项中如有一项为“Ⅹ”，必须单独说明，附有关附件。

主任委员: 委员: 行政监督人：

投标价算术性修正表

项目名称：
合 同 段： 表3
章 节 投标单位内容 1 2 3
最终投标报价 修正后报价 修正率 最终投标报价 修正后报价 修正率 最终投标报价 修正后报价 修正率
第100章 总 则
第200章 路基
第300章 路面
第400章 桥梁、通道、涵洞
第500章 隧道
第600章 安全设施及预埋管线
第700章 绿化及环境保护
（1） 工程量清单
（2） 计日工
（3） 暂定金及其他非竞争性因素
（4） 报价(1)+(2)+(3)

主任委员: 委员: 行政监督人：

合同条件审查表

项目名称：
合 同 段： 表4
投标人名称 审 查 内 容 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
1 投标人接受招标文件规定的风险划分原则，未提出新的风险划分办法
2 投标人未增加业主的责任范围，也未减少投标人义务
3 投标人未提出不同的工程验收、计量、支付办法
4 投标人未对合同纠纷、事故处理办法提出异议
5 投标人在投标活动中没有欺诈行为
6 投标人对合同条款没有重要保留
结 论

说明：1、上述各项中用“√”表示通过，“Ⅹ ”表示不通过；
2、上述各项中如有一项为“Ⅹ”，则结论为“Ⅹ”，表示该投标文件中存在重大偏差，不能通过审查；
3、上述各项中如有一项为“Ⅹ”，必须单独说明，附有关附件。

主任委员: 委员: 行政监督人：


评标价计算评审表

项目名称：
合 同 段： 表5
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
最终投标报价
算术性修正结果
评标价
依招标文件规定计算的投标人评标价的算术平均
招标人标底（如果有）
评标价/招标人标底（%）
复合标底计算结果
评标价/复合标底（%）
计算各投标人评标价得分
确定投标人排名顺序

说明：1、应说明招标人标底编制与概算相应内容之间的关系；
2、应给出复合标底计算原则和计算公式；
3、应明示打分方法和依据。

主任委员: 委员: 行政监督人：

技术评审表（汇总表）
项目名称：
合 同 段： 表6
评价内容 招标文件要求 投标文件主要情况 权重分 1. 2. 3. 4. 5. 6． 7.
投标人财务能力和投入本工程的财力资源
投标人承诺的质量检测设备完备情况和拟投入本工程的技术人员、设备的配置情况，以及投标人制定的关键工序技术方案是否严密、可靠、有效
投标人编制的施工组识设计、主要管理人员素质和安全生产保障措施与招标文件规定的质量与进度要求的符合程度
投标人近五年完成的公路工程项目的质量、工期，以及履约表现，评价投标人以往施工履约信誉情况
得分汇总

说明：1、应给出招标文件规定的各项内容评分或评价依据；
2、投标人资格与能力相对资格预审时发生退化，如为实质性的，应按规定进行废标；否则，应按标准扣减得分；
3、对技术评审各项内容的评分结果不应小于该项权重最高得分的60%。

主任委员: 委员: 行政监督人：

技术评审表（个人打分表）
项目名称：
合 同 段： 表6（续）
评价内容 招标文件要求 投标文件主要情况 权重分 1. 2. 3. 4. 5. 6． 7.
投标人财务能力和投入本工程的财力资源
投标人承诺的质量检测设备完备情况和拟投入本工程的技术人员、设备的配置情况，以及投标人制定的关键工序技术方案是否严密、可靠、有效
投标人编制的施工组识设计、主要管理人员素质和安全生产保障措施与招标文件规定的质量与进度要求的符合程度
投标人近五年完成的公路工程项目的质量、工期，以及履约表现，评价投标人以往施工履约信誉情况
得分汇总

说明：1、应给出招标文件规定的各项内容评分或评价依据；
2、投标人资格与能力相对资格预审时发生退化，如为实质性的，应按规定进行废标；否则，应按标准扣减得分；
3、对技术评审各项内容的评分结果不应小于该项权重最高得分的60%。

评标委员签字:


综合评价汇总表
项目名称： 表7
标段 投标人名称 评标价得分 技术评审得分 总分 排序
1 1
2
3
4
5
6
7
8
2 1
2
3
4
5
6
7
8
3 1
2
3
4
5
6
7
8
4 1
2
3
4
5
6
7
8
1
2
3
4
5
6
7
8

主任委员： 委员： 行政监督人：


推荐中标候选人名单
项目名称： 表8
合同段 推荐中标候选人 预期中标价 备 注
1 1
2
3
2 1
2
3
3 1
2
3
4 1
2
3
5 1
2
3
6 1
2
3






说明：1、有关情况说明；
2、不同意见（如果有）。

主任委员： 委员： 行政监督人：