◇李岩 辽宁大学法学院
关键词: 虚拟财产；民事法益；虚拟财产继承
内容提要: 虚拟财产在性质上并非权利，却蕴含着经济价值和精神价值，其所依托的网络环境易致其受到侵犯，虽在保护态度和方法上司法实践的做法不一，性质上可将虚拟财产定位为法益。虚拟财产的利益性和社会需求证明了其具有继承的价值。当下网络用户死亡后虚拟财产处理的两种模式，即网络服务商依据协议控制与取得虚拟财产模式和网络遗产托管模式都存在诸多弊端，现实地采取虚拟财产继承的法律模式才是可行之路。法律应承认虚拟财产为可继承的财产利益并在继承的类型、主体、客体、程序、遗产分割及无人继承又无人受遗赠的财产处理等方面作出具体规定。
近年来，现实生活中要求继承虚拟财产的案例频频发生。如2011年发生的王女士向腾讯公司要求继承已故丈夫的QQ号码案件[1]，处012年发生的浙江24岁淘宝女店主过劳碎死后其家属向淘宝要求继承两皇冠的淘宝店铺案件。[2]两起案件均引发了网民对虚拟财产继承的热议，焦点在于虚拟财产能否继承。相对于民众对此问题的关注，我国立法仍处于空白状态。立法机关应积极面对虚拟财产继承问题，适时将其纳人继承法调整范围。本文意在对这一问题作尝试性研究，以期对《继承法》的修改有所助益。
一、虚拟财产的法律性质界定
虚拟财产继承立法是一项系统工程，在确定虚拟财产可成为遗产之前，首先要界定其法律性质。目前学界对此认识不一，几乎均将虚拟财产的性质界定为一种民事权利。笔者认为，虚拟财产在性质上并非权利，只是法律上应当保护的利益，以下将对各种虚拟财产权利说进行反驳。
第一，虚拟财产知识产权说背离了知识产权的特性。该说认为，虚拟财产是网络用户运用创造性智力的结果，网络用户在网络上耗费了大量的时间和精力，有智力性的劳动投人，故应该将其视为知识产权中的著作权来保护。[3]笔者认为，首先，虚拟财产并非劳动所得。无可否认虚拟财产是网络用户自己通过投人时间、金钱获取的，但这并非劳动创造。其次，虚拟财产不具有独创性，只是取得方式比较新颖。再次，虚拟财产不具有垄断性。只要达到网络运营商设定的条件谁都可以获得相应的虚拟财产。最后，虚拟财产不具有地域性。网络的无国界性使虚拟财产不受地域的限制。
第二，虚拟财产物权说与物权的属性相矛盾。该说认为虚拟财产权是物权，并且是典型物权。[4]笔者认为虚拟财产不能作为物权法上的物。首先，虚拟财产的无体性特征与物权法所规定的物权的标的为有体物不符。大陆法系物权法建立的基础是有体物，“物权的标的必须是确定的、有一定的体积、占有一定的空间的物，它不是思想，一般情况下也不是权利。”[5]物的有体性成为虚拟财产物权性质的理论障碍。若彻底改变物权法的“有体物”基础，扩大物的范围，使得虚拟财产在物权法中占据一席之地，在目前我国物权法体系刚刚建立，对有体物的物权研究尚不成熟的背景下，将会彻底摧毁物权法体系。其次，虚拟财产不具有直接支配性。传统物权具有直接支配性，即“无须他人意思的介入或辅助就实现自己的权利”。[6]虚拟财产在直接支配性上受到限制，虚拟的网络空间是虚拟财产的存在载体，没有网络空间虚拟财产将不复存在。虚拟财产受制于网络空间这一媒介物，这使得其支配性缺失。最后，虚拟财产的存续有期限性。虚拟财产的存在是有期限的，其仅仅存在于网络服务商虚拟的网络社区，如果发生网络社区关闭、网络服务商解散、破产等情况，虚拟空间将不再存在，虚拟财产也就不复存在。
第三，虚拟财产债权说与债权的特性相违背。该说建立在网络用户与网络运营商之间签订的合同基础上，将虚拟财产的取得、转让、灭失等视为一种债的关系。[7]笔者并不认同虚拟财产的性质是一种债权。首先，虚拟财产债权说混淆了物权和债权的关系。无可否认网络运营商和网络用户之间存在合同关系，并基于合同关系产生了虚拟财产，但并不能因此认定虚拟财产就是债权。债权仅仅是获得物权的一种手段，通过债权而获取物权，是此类债权的本质。虚拟财产服务合同也仅仅是获取虚拟财产的手段，而非虚拟财产的性质。其次，该说与刑法上盗窃罪的认定相矛盾。我国司法实践中认定窃取虚拟财产构成盗窃罪的案例已经有很多，如果认为虚拟财产性质上属于债权，则与盗窃罪的客体理论相违背。债权具有相对性，只存在于网络服务商和用户之间，不存在被窃取的可能性。
上述学说存在缺陷的根本原因在于没有脱离权利体系的侄桔。其实我们完全可以抛开权利的思维束缚，从利益的视角考虑虚拟财产的性质。完整的民事利益保护体系应该由民事权利和民事法益构成。权利固然是民事利益实现的最好手段，但民事法益同样可以分担部分任务。所谓民事法益，即法律主体享有的权利之外的应受法律保护的利益。[8]虚拟财产即是民事权利之外应当受到法律保护的利益。
第一，权利具有法定性，是正当利益的定型化，通过法律明确公示。法益则是未定型的利益，不具有法定形式。虚拟财产在立法上缺乏明确的规定，对于虚拟财产本身是什么，包含什么类型，虚拟财产占有人享有的利益属性都没有明确的规定。在目前的立法状态下不能在民事权利体系中找到虚拟财产的位置，所以其并非权利。
第二，权利是法律已经明确保护的利益形式，法益只是法律应当保护的利益，即具有可保护性。虚拟财产具有价值性和利益性，这使得其在实践中有受到侵害的可能。另外，虚拟财产依存的网络环境使得利用技术手段侵犯虚拟财产更为容易、更加隐蔽。正因为虚拟财产比一般财产更容易受到侵犯，所以更有必要对其进行保护。
第三，权利具有能动性，法益不具备能动性。权利是法律保护的积极方面，主体在享有权利后可以在法定范围内选择是否从事某种行为。权利的转让和交换自由就是权利能动性的体现。相反地，法益并不具有能动性，主体仅能在法益被损害后请求损害赔偿。法律对虚拟财产的转让和交换没有作出规定，大多数网络服务商也禁止虚拟财产转让。
第四，权利受到法律的完全保护，法益在法律保护上呈现弱势性。法律对权利的保护是一种全面完整的保护，对于法益只提供消极的保护，依赖于司法实践中法官对于法律理念、法律原则、民间习惯的领悟得以实现，而不同法官在这些方面会有不同判断，故对相同的民事法益会得出不同的保护结果。司法实践对虚拟财产是否应予保护及保护程度态度不一。以虚拟货币被窃引发的纠纷为例，法院“不予立案”、“没办法处理”、“不在管理范围”、“不予受理”等答复频频充斥于耳。[9]司法机关在虚拟财产保护方法的选择上同样不统一，有的法院通过认定游戏开发商负有安全保障义务的债权方式予以保护，有的法院则通过直接认定物权侵权的方式进行保护。[10]
第五，权利内含的利益具有普遍性，法益内含的利益则不具有普遍性。权利具有共同的标准，对大部分人来说是对权利内含利益的一种承认，具有社会普遍认同的特点。对于法益来说，其内含的利益并不具有普遍性，还没有达到社会普遍认可的程度。虚拟财产不具有普遍性体现在其对某些人十分重要，而对另外一些人则可能毫无价值，同时在价值认定上的悬殊性也体现了其不具有普遍性。有学者曾指出：“电磁信息的形式是单一的，但其承载的虚拟物的价值却相差很多，在评估虚拟财产的价值时，我们如何以单一的形式去估算千差万别的标的物价值呢?”[11]相关司法实务也反映了虚拟财产本身的价值认定困难，如在“马杰诉上海盛大网络发展有限公司网络服务合同纠纷案”中，法院认为由于虚拟装备本身不具有具体价值，作为救济，丢失的装备可由盛大公司通过技术操作手段进行恢复。[12]
从以上分析可知虚拟财产在法定权利形式上缺失，但却内含利益，其所依托的网络环境使得其易受他人侵犯，在转让性和交换性上受到限制，在司法实践中对其保护态度和方法上并不一致，在利益认同上不具有社会普遍性。上述特征可以说明虚拟财产并非权利，而是法律上应当保护的权利之外的利益，即民事法益。这种利益形式函需得到继承法的确认。
二、虚拟财产继承立法的必要性
江平先生曾言：“继承问题，可以说是公民对‘恒产’这一利益诉求的终极体现。”[13]虚拟财产作为财产利益的恒产性应当在继承法上有所体现。虚拟财产的经济价值、精神价值及现实生活对继承的利益需求，都证成了虚拟财产继承立法的必要性。
（一）虚拟财产蕴含的经济利益决定了其具有可继承性
按照继承法基本原理，继承指的是财产继承，即继承的客体属于财产。财产的经济属性是决定其具有可继承性的首要因素。虚拟财产虽然存在于虚拟空间，但并不能否认其具有现实的经济价值。
第一，有偿取得的虚拟财产的市场交易价格可以证明其具有经济价值属性。目前，许多虚拟财产都要通过交易方式以货币购得，在公开市场上出售的商品本身具有价值性，这一公理对虚拟财产来说也不例外，市场交易价格是虚拟财产经济价值属性的最好解释。[14]而虚拟财产的市场增值性则是其经济价值属性的另一重要外在表现。国家税务总局在2008年《对北京市地税局的批复》中明确指出，个人通过网络收购玩家的虚拟货币，加价后向他人出售取得的收人，应缴纳20%左右的个人所得税。[15]该批复反映出有偿取得的虚拟财产可以在流通中实现增值。
第二，无偿取得的虚拟财产在经营中会逐渐生成市场价值。虚拟财产的取得方式大部分是无偿的，用户一般只需要向网络服务商提出申请，符合相关条件后即可免费获得。之后，用户通过悉心经营使其具有了一定的商业价值，并可通过市场交易得以实现。如用户免费申请获得淘宝网上店铺，在用户的精心设计、维护下，交易量增加，店铺等级、商誉也随之提升，继而吸引更多消费者。虽然网络服务协议明确禁止店铺转让，但网络店铺的转让交易已经形成一定的市场规模。以淘宝网皇冠级店铺为例，转让价格因皇冠数量的多少有高有低，便宜的在一万元左右，高的则要十几、二十几万。[16]虚拟财产在经营中逐渐附加的商业价值也证明了虚拟财产的经济价值性。
第三，我国立法及司法实务的态度表明了对虚拟财产经济价值性的认同。文化部、商务部在2009年联合下发的《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》第11条规定，在游戏终止服务时，对用户已经购买但尚未使用的虚拟货币，企业必须以法定货币方式或用户接受的其他方式予以退还。这等于在法律上承认了虚拟货币这种虚拟财产的市场价格，即虚拟货币是通过现实货币取得，而在虚拟货币未使用时，还可以还原其原来的现实货币状态，其转换方式为“现实货币一虚拟货币一现实货币”。这与民法所规范的物的交易过程相比没有任何区别。司法实务中，无论刑事审判抑或民事审判均认同了虚拟财产的价值性。近年来发生了多起盗窃虚拟财产案件，司法机关虽然对犯罪嫌疑人的罪名认定不同，如侵犯通信自由罪[17]、破坏计算机信息系统罪[18]、非法获取计算机信息系统数据罪[19]、盗窃罪[20]等，但从判决书的说理部分可以得知，上述罪名的认定主要基于对涉案虚拟财产价值的肯定。如在颜某一案的判决中，法院认为：“本案涉及的装备属于虚拟财产，与有形财产一样具有价值和使用价值，具有财产属性。”[21]民事审判对此也有同样的认识，如在全国首例虚拟财产侵权索赔案中，法院认定“虚拟财产具有价值含量，判定被告在游戏中恢复原告丢失的虚拟装备”。[22]
（二）虚拟财产的精神价值属性进一步证明了继承的必要性
在传统继承法的客体判定上，除了经济价值属性的决定因素外，精神价值属性也是判定是否有继承性的标准，如结婚照片、旅游照片、庆典录像等。这些物在经济价值上也许不值一提，但往往蕴含着超越经济价值的巨大精神价值。相比一般的物，有学者将其称为“人格物”，即具有人格象征意义的物。[23]在人格物上附着了精神利益，寄托了当事人的特殊情感，或悲或喜，或安慰或哀思，或回忆或悔恨。在精神价值的意义上，此类人格物继承更多的是一种情感和精神的继承，远远超过了物本身的市场价值。生前相关物品往往能够寄托人们对逝者的哀思，某些虚拟财产也能发挥同样的情感寄托效能，如逝者生前发表的网络博客、上传到网络上的照片、网络日记、邮箱中与朋友或家人相互往来的信件往往都成为在世人寄托哀思和凭以追念的一种载体。在美国2005年发生的 Justin Ellsworth案件中，海军战士Justin在伊拉克战争中被炮弹炸死后，他的父亲想登陆Justin的电子邮箱收集邮件做个纪念册以纪念他，因为在出征伊拉克期间Justin一直使用电子邮箱和他的家人以及朋友进行交流，Justin生前有过做纪念册的想法。[24]收集儿子生前的电子邮件已经成为父亲表达对儿子爱意的唯一方式。雅虎公司最初以协议中的隐私条款规定账户持有人死亡账号即予终止为由，拒绝Justin的父亲登录其账号，其父无奈之下提起诉讼。在密歇根州奥克兰郡的遗嘱验证法庭的命令下，雅虎公司最终解开了账户。[25]而在本文开篇提到的QQ号码继承案中，王女士要找回丈夫的QQ号码，其意也在找回邮箱中两人从恋爱到结婚的全部信件和照片，其中蕴含着妻子对丈夫浓浓的思念之情。中美这两个案例都反映出某些虚拟财产所蕴含的人类共同情感因素，虚拟财产的精神价值不容否认。梅特兰曾言：“继承的本质是生者对死者社会的延续。”[26]因此，继承绝非只是简单的财产利益的传承。相对于虚拟财产经济利益的继承，精神利益的继承更加必要。
（三）虚拟财产继承的社会需求为立法提出了任务
摩尔根在其名著《古代社会》中谈及财产和继承的关系时称，“财产种类的增加，必然促进有关它的所有权和继承权的某些规则的发展。这些占有财产和继承财产的法则所依据的习惯，是由社会组织的状况和进步确定和限制的。”[27]蓬勃发展的网络社会衍生了数量庞大的虚拟财产，这对现行财产继承规则的调整提出了要求。然而我国目前的虚拟财产立法尚处于起步阶段，相关立法数量少，且只是针对某一虚拟财产的对应性立法，缺乏体系性和系统性，更不要提针对虚拟财产继承的专门法律规定了。相对于立法的沉默，社会对虚拟财产继承的要求则日益强烈。本文开篇提及的QQ号码继承案凸显了继承虚拟财产的现实要求与立法缺失之间的激烈矛盾。敏锐的市场则呼应了这一社会需求，先于法律作出了尝试。网络遗产托管业务是市场应对虚拟财产继承而发展出来的一项新兴业务。如美国的Entrustet公司[28]、玩 Legacy Locker[29]及我国南京的一家公司[30]都推出了这种业务。业务的主要内容是提供虚拟财产的托管，即由用户与托管公司签订托管合同，用户将账号密码等数据告知网络遗产托管业务商，由托管商将其存储在重要账户内，若用户死亡或者丧失行为能力，托管商可以将账号或者密码告知用户的家人或者朋友。
三、网络用户死亡后虚拟财产处理模式评析
当前网络用户死亡后虚拟财产的处理模式大致有两种，一是网络服务商根据协议控制和取得虚拟财产模式，二是私人市场发展出来的网络遗产托管模式。两种模式各有利弊。
（一）网络服务商依据服务协议控制和取得虚拟财产模式
网络用户在接受网络服务商无偿或有偿提供的网络服务时，通常要接受网络服务协议。网络服务协议规定了在非常事件下，特别是在用户持续一段期间不登录账号时，服务商可以采取的法律处置手段，一般都是中止服务且直接删除邮箱或网络空间中的内容。因此，一旦用户死亡，如其继承人不知死者的账户登录信息，网络服务商就在事实上控制了该账号。这种虚拟财产处理模式的依据是网络服务协议，因此当用户死亡后，协议中的账号处理条款就成为虚拟财产处理的法律依据。
网络服务商依据服务协议处理虚拟财产模式在保护用户隐私方面具有先天优势。用户在接受协议进行账号注册的同时，必须要将其个人信息提供给网络服务商。网络服务商基于服务协议有义务对用户的个人信息保密，在用户死亡后，依照协议规定拒绝对用户的亲属提供账号信息，从严守合同角度来说并无问题。有学者举例说明，“一个通奸的人通过电子邮件让私通变得更加便利，一个十多岁的孩子和他的好朋友通过即时消息分享生活中的最私密的细节。在这些典型的情况下，服务的提供商有法律上的义务去保护账号拥有人的权利。如果最后揭露了这些隐私信息将会和死者在创设账户时的隐私预期不相符。”[31]虽然该模式在保护用户隐私方面有独到之处，但存在诸多弊端。
第一，严格的隐私保护义务设定让网络服务商处于两难境地。严格的隐私保护义务的假设前提是，用户不希望他人（包括自己的继承人或者家人）知道自己的账号以及账号里的内容。但这种假设前提也可能与用户的预期相违背，如果网络用户在创设账户时并没有这种隐私保护的想法，而是希望在自己死后将账号或账号中的文件信息内容转让给自己的继承人，这种严格的隐私保护条款就构成了对虚拟财产转让性的不当限制，以致网络服务商出于隐私保护考虑在协议中拟定的隐私保护条款成为虚拟财产继承的障碍。所以在目前虚拟财产继承立法缺失的情况下，如果服务商拒绝披露账号信息，则会遭到遗属的声讨，而如果其披露账号信息，又会违反隐私保护条款而违背自己的承诺。
第二，网络服务协议中虚拟财产所有权归属于服务商及虚拟财产限制转让条款排除了继承的可能性。有些公司的协议明确规定虚拟财产所有权属于服务商，用户只享有使用权，如腾讯QQ、天涯、搜狐等。由于法律对虚拟财产的权利归属缺乏规定，协议的拟定方本着有利于自己的倾向制定标准协议文本，直接将虚拟财产的所有权赋予自己，从而使虚拟财产的继承彻底失去了可能。有些公司协议则对虚拟财产流转进行了严格限制，如搜狐公司禁止用户赠与、借用、租用、转让或者售卖账号。有人开玩笑说：“网络公司对待客户存储在服务器中的信息的策略比医院对待病例的策略要严格。”[32]此类协议没有明确规定虚拟财产所有权的归属，但其限制用户转让的条款等于在事实上宣称了虚拟财产所有权的归属，而这也彻底阻碍了虚拟财产继承。
第三，冗长而繁复的网络服务协议降低了用户对虚拟财产继承的关注度。研究软件合同的权威专家 Robert A. Hillman调查表明，只有4%的在线用户阅读了除“价格和产品功效”之外的账户协议条款。同样的研究也发现，几乎没有人认真阅读除价格和产品介绍之外的合同条款，虽然事实是互联网让购物的速度更快了。[33]冗长而繁复的网络服务协议带来的结果就是用户在同意该协议条款的地方直接选择打勾，但随之而来的法律后果并不在用户考虑的范围内，直到问题出现后，才发现自己早在注册之时就已经放弃了诸多权利，其中就包括虚拟财产的继承权。
第四，网络服务商强势地位造就的标准网络服务协议在权益设定上的“一边倒”使用户的选择性成为空谈。网络服务协议均以格式合同形式存在，这主要是考虑到网上用户众多，单独的协议方式在效率价值的考量下成为一种空想。对于强势的网络服务商，特别是免费为用户提供服务的网络服务商来说，双方地位的悬殊使得协商虚拟财产的转让成为空谈。
（二）私人市场发展出的网络遗产托管业务模式
私人市场发展出的网络遗产托管业务模式在一定程度上解决了用户死亡时虚拟财产处理的复杂问题，委托保管的合同方式为虚拟财产的账号和密码提供了保存空间，通过延续账号和密码为虚拟财产的继承提供了可能性。但这种新兴的私人市场模式并未从根本上解决虚拟财产继承问题，且该种模式的诸多弊端让其积极意义弱化。
第一，虚拟财产保存服务不能适应密码本身以及数量变换的特性。这种服务的提出没有考虑到网络密码的数量性以及多变性。目前网络的发展让个人可能同时拥有众多的账号以及密码，一个人有20个以上的账号已经是平常之事，而且这个数量每天都在增长。相信包括笔者在内的大多数人都根本不清楚自己到底有多少个网络账号，甚至还经常为忘了用户名和密码而苦恼不休。为自己全部的账号和密码提供一份准确的清单是一件困难的事情，同时越来越多的账号和密码也让这种不确定性更为复杂。另外从网络安全角度考虑，重要的密码应该定期进行更换，以最大程度消除网络安全隐患，这也让密码账单的更新成为了一种非常繁琐的事情。
第二，虚拟财产保存服务本身的安全隐患也为服务带来潜在危险。网络本身的安全隐患同样也存在于虚拟财产保存服务上，如果集中地将一份列明网络用户账号或文件的清单存放在同一地点，一旦清单因病毒或其他网络原因而毁坏，后果是不可逆的。尽管提供服务的公司都号称“他们所提供的服务安全等级比银行还要高”，[34]但如果虚拟财产保存服务的账号本身被人破解，则用户信息的泄露造成的损害将不可估量。
第三，网络服务协议的注销条款架空了网络遗产托管业务的作用。按照目前众多网络服务商的协议内容，服务商一旦得知用户死亡便会在一段期间内注销其网络账号。所以即便用户开通了虚拟财产托管业务，如果网络服务商获知用户死讯，仍会依据协议在一定期限内注销该账号。此时，即使用户的继承人或家属从网络遗产信托公司处得知了用户的账号和密码，虚拟财产继承也将化为泡影。
第四，网络遗产托管的运作方式对用户继承人获取账号及密码造成阻碍。网络遗产托管业务通过账号注册、密码登陆的方式运作，用户死亡后，如其继承人并不知虚拟财产保存服务的账号及密码，仍然不能获取在存储空间上保存的账号和密码。这等于用一个枷锁换取了另外一个枷锁，并未从实质上解决问题。同时如果用户在托管公司留存的继承人的家庭住址等联系方式发生变化，在用户死亡后虚拟财产的继承又将落空。
上述用户死亡后的两种虚拟财产处理模式均具有弊端，不能满足虚拟财产转让的迅速、便捷、安全的要求。因此，只有在法律上确立虚拟财产继承制度才是应该选择的模式。
关于编制《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划》的通知
建设部
关于编制《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划》的通知
建城函[2001]266号
北京、天津、河北、山东、江苏、安徽、河南、湖北省（直辖市）建设厅、建委、市政管委，各有关单位：
根据朱鎔基总理关于南水北调工程要“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的重要指示和《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》精神，经研究，决定组织编制《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划）。现将有关事宜通知如下：
一、规划编制的目的
在对南水北调工程受水区进行深入调研的基础上，提出2005年和2010年城市节水和污水再生利用的目标，落实相应的节水措施并将配套工程纳入南水北调工程建设中，同时为合理确定调水规模提供参考依据。
二、规划的主要内容
对南水北调（东、中线）工程受水区，含京津冀鲁豫地区的31个地级以上城市及其所辖的227个县级市和县城，进行2005年及2010年城市节水及污水再生利用规划。主要内容包括：l、城市生活节水规划；2、城市工业节水规划；3、城市供水管网减漏规划；4、海水利用规划；5、污水再生利用规划；6、保障措施。
三、组织机构
规划编制工作由部分管领导挂帅，部有关司局及有关省（市）建设厅（建委）分工负责，部城市建设司负责具体组织。规划的具体编制工作由建设部城市水资源中心负责。
四、要求
1、此次规划编制工作时间紧，任务重，工作难度大。请各有关省市建设行政主管部门组织规划的资料收集工作。具体要求，详见“南水北调工程受水区城市节水及污水再生利用规划纲要编制工作方案”。
2、各地建设行政主管部门应确定一名分管领导负责，并请将负责此项工作的领导及联系人的姓名、职务、联系电话及传真，于今年9月21日以前告建设部城市建设司。
3、请各有关省、市建设行政主管部门按照《工作方案》的要求，于今年10月10日以前，将收集汇总的数据、材料，报送建设部城市建设司（书面材料两套及软盘）。
附件：《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划纲要编制工作方案》
中华人民共和国建设部
二○○一年九月十一日
南水北调工程受水区城市节水及污水再生利用规划纲要编制工作方案
一、规划背景与目的
南水北调是缓解我国北方地区水资源紧缺的一项重大战略性工程，根据朱鎔基总理关于“南水北调工程势在必行，但是各项前期准备工作一定要做好”，“务必做到先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”，“要认真搞好配套工程的规划和建设”等重要指示和全国城市供水节水与水污染防治工作会议精神，建设部于2000年10月至2001年3月组织有关单位和专家共同完成了“南水北调（东、中线）受水区城市用水需求预测及节水治污研究报告”，并将研究取得的主要成果向国务院作了汇报，引起了国务院领导及有关部门的重视。
最近，温家宝副总理又在建设部给国务院的报告中批示：“污水处理和回用不仅是城市环境建设的基础性工程，而且是水资源综合利用和节水的重要措施。必须把污水处理和回用作为城市建设的重点，立足当前，着眼长远，统筹规划，分步实行。”为贯彻温副总理的批示，进一步细化研究报告中提出的节水和污水再生利用目标，落实相应的措施及配套工程，有必要在研究报告的基础上组织编制南水北调工程受水区城市节水及污水再生利用规划纲要，以引导相关城市加强节水和污水再生利用，将受水区城市建成全国节水型城市示范区。同时也为国家合理确定调水规模提供参考依据，进而促进南水北调工程的顺利实施。
二、规划范围及工作内容
（一）规划范围
1．规划区范围：与南水北调（东、中线）工程受水区范围基本一致，即京津冀鲁豫地区31个地级以上建制市及其所辖的227个县级市和县城。
2．重点城市：北京、天津、沧州、衡水、德州、济南、济宁、聊城、烟台、青岛、威海、枣庄、泰安、维纺、东营、淄博、廊坊、保定、石家庄、邢台、邯郸、安阳、鹤壁、新乡、焦作、郑州、平顶山、许昌、漯河、南阳和濮阳等31个地级以上建制市。
3．规划水平年：为2005年和2010年。以1999年为现状基准年。
（二）规划内容
1．规划思路及总体目标
2．城市生活节水规划
①节水潜力
②节水目标
③节水器具推广
④节水投资及效益分析
3．城市工业节水规划
①节水潜力
②节水目标
③节水技术路线
④节水工程及投资效益分析
⑤节水技改示范项目
4．城市供水管网减漏规划
①节水潜力
②节水目标
③管网减漏技术
④管网改造工程及投资效益分析
5．海水利用规划
①海水替代淡水利用
②海水淡化利用
③海水利用目标
④海水利用工程及投资效益分析
⑤海水利用示范工程
6．苦咸水利用规划
①苦咸水分布及其资源量
②苦咸水开发利用现状
③苦咸水利用规划目标
④苦咸水利用工程及投资效益分析
⑤苦咸水利用示范工程
7．污水再生利用规划
①污水再生利用途径
②污水再生利用目标
③污水再生利用技术
④污水再生利用工程及投资效益分析
⑤污水再生利用示范工程
8．保障措施
①投资政策
②水价政策
③引导机制
④激励机制
三、规划依据及工作基础
（一）规划依据
1．《中华人民共和国水法》、《城市规划法》和《水污染防治法》等有关法律；
2．国务院《城市供水条例》、《城市节水用水管理规定》等法规和部门规章；
3．国务院《关于加强城市供水、节水和水污染防治工作的通知》；
4．国家经贸委、水利部、建设部等六部委《关于加强工业节水工作的意见》；
5．国务院《中华人民共和国国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》；
6．《节水型城市目标导则》和《节水型企业目标导则》；
7．《城市给水工程规划规范》、《工业用水分类及定义》、《评价企业合理用水技术通则》等技术标准与规范。
（二）工作基础
1．中国工程院重大咨询项目——《中国可持续发展水资源战略研究报告》；
2．建设部“城市水需求研究”课题组《南水北调工程（东、中线）受水区城市用水需求预测及节水治污研究报告》；
3．国家城市给排水工程技术研究中心《南水北调（东、中线）城市污水处理规划纲要》；
4．建设部城市水资源中心《北方地区城市发展及其用水研究报告》；
5．建设部城市水资源中心《我国工业节水状况分析与对策建议》；
6．建设部城市水资源中心等《全国工业节水“十五”规划》；
7．建设部城市水资源中心参与完成的《国家“十五”水利发展重点专项规划》；
8．有关省市“南水北调工程（东、中线）受水区城市水资源规划”；
9．中国城镇供水协会《城市节水统计年鉴》；
10．建设部《中国城市节水2010年技术进步发展规划》。
四、组织机构及工作部署
（一）规划编制协调小组
组长：郑一军 建设部副部长
成员：王天锡 建设部城建司副司长
张允宽 建设部综合财务司司长
唐 凯 建设部规划司司长
邵益生 建设部城市水资源中心主任
刘志琪 建设部城建司水务处处长
有关省市城建主管部门分管领导
（二）规划编制工作小组
依托单位：建设部城市水资源中心。
组长：邵益生 建设部城市水资源中心主任、研究员
成员：水资源中心相关人员及部内外专家（待定）；
相关省市城建处、建委、节水办和供水公司协助工作。
（三）规划工作部署
鉴于本规划编制工作时间紧、任务重、涉及面广、基础资料分散的实际情况，工作中应注意调动受水区各省建设厅和31个重点城市建设行政主管部门及节水办、供水公司参与此项工作的积极性，充分发挥他们在本规划编制工作中的作用。为此，需作如下总体部署：
1．尽快以建设部文件的形式下发“关于编制南水北调受水区城市节水规划纲要的通知”，明确规划工作的目的、意义和任务。
2．在8月25日前，召集京津冀鲁豫五省市主管城市供水、节水和污水回用主管部门的领导在北京开会，由郑一军副部长作工作动员，并布置任务。
3．在10月10日前，召集各省城建处和重点城市建委、节水办和供水公司的代表随带本省或本市节水规划的初步意见来京汇总资料，届时，规划编制小组也将提出规划纲要的基本框架，期望通过2——3天的讨论，就一些关键数据和重要问题达成共识。随后由规划编制小组形成规划纲要初稿。
4．10月中旬，规划编制工作小组成员在城建司或其他协调小组成员的带领下，针对前期工作中发现的主要问题到重点城市调研，与地方协商或核实主要规划指标，并探讨落实相应措施的途径。与此同时，规划编制小组应重点开展对节水措施及节水工程投资及其效益的分析工作。
5．11月15日由规划编制小组完成规划纲要送审稿，11月15——20日建设部组织有关省市的代表及专家对规划纲要进行论证和审查；11月底以前将修改后的规划纲要提交建设部。
五．要求地方提供的成果和材料
1．各省及重点城市分别提供本省受水区城市的或本市“城市节水及污水再生利用规划要点”，其主要内容包括：
（1）城市节水工作简要回顾、“九五”节水成就及存在的问题；
（2）生活节水目标，生活节水器具研制推广计划，投资及其效益分析；
（3）工业节水目标，工业节水技改工程及示范项目计划，投资及其效益分析；
（4）管网改造减漏目标，管网改造工程计划，投资及其效益分析；
（5）海水利用目标，海水利用工程及示范项目计划，投资及其效益分析；
（6）苦咸水利用目标，苦咸水利用工程及示范项目计划，投资及其效益分析；
（7）城市污水再生利用目标，城市污水再生利用工程及示范项目计划，投资及其效益分析；
（8）资金筹措（需求）及使用计划（建议）；
（9）保障规划实施的对策与措施。
2．各省或各重点城市需提供下列背景资料
（1）省城镇体系规划（文字材料）；
（2）城市总体规划（文字材料）；
（3）《国民经济与社会发展“十五”计划及 2010年远景规划》；
（4）城市给排水专业规划；
（5）城市节水规划；
（6）城市计划用水定额；
（7）各市统计局《国民经济统计资料》（1995，1999，2000年）。
3．各重点城市需提供城市节水规划基础数据汇总表的文字及软盘各一套，内容及格式要求见附表。
附：城市节水规划基础数据汇总表