也谈人民监督员的监督问题
——评杨婷婷的《人民监督员的监督范围及效力探讨》

宋飞


　　今年8月，本来想报考福建省晋江市人民检察院的公务员职位看看。当我把福建省公务员考试录用网上的报名资料填完后，开始等待所报考职位的报名人数。截至8月28日，也就是报名缴费的最后一天，我发现该院面向全国的那个02622（01）号岗位的考录比例已经达到154：8，实在是比刚刚参加完的湖北省公务员考试的竞争程度更为激烈！没办法，去了也有可能继续当炮灰！只得放弃到远房亲戚那里去拜会的念头。
　　但是失望之余，我不由得关注起该院的相关信息， 铺天盖天的“全国十佳检察院”、“全国先进检察院”、 “全国模范检察院”等字眼在我所搜索的网页中显得十分扎眼。长期以来，我只知道这里的私营经济相当发达，九牧王公司就在那里。但是实在不知道这样一个县级市的检察院也这么牛！同样是出于好奇，我在网上也查看了该院检察官杨婷婷的一篇论文《人民监督员的监督范围及效力探讨》，看了以后深有感触，于是就萌发创作此文的冲动！下面我就分以下几点来展开论述！
　　一、人民监督员的队伍构成
　　笔者认为，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。用当初万国名师杨雄的一句话来说：“人民监督员必须要是’法盲’才能担任！“可是很多地方并不完全是这样做的.比如说笔者所处地区，检察院聘请人民监督员的名单中就有纪委案件审理室主任、人大法工委主任、政协提案法制委员会主任。你能说这样一些人不懂法么？我看是不妥当的。至于其他的组成人员，则包括审计局副局长。总工会党组书记、报社主任、商场总经理、街道办事处纪委书记和地方税务局纪检组长。我把这些名单从头到尾看了一篇，没有一个平民。至于陪审员队伍，由于法院我以前工作过，以前曾违规地把一批律师、法律工作者、退休法官列为陪审员，现在则是将中学校长、局级单位一把手列为陪审员名单。因此，看了这么多实际中的事例，我感觉，这两个制度仍然无法和英美的陪审团制度相提并论。
人民监督员制度，理应多考虑让人民群众多多参与，如果单纯只考虑让一些有社会地位的“达官贵人”参与其中，我觉得这就有违这项制度设计的初衷。
　　二、人民监督员的监督范围
　　正如杨检所言，根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。万国名师张中就将上述“三类案件”和“五种情形”统称为人民监督员的8类监督范围。
　　但是对于其中的拟不起诉这种情形，我认为应该作狭义理解，仅指法定不起诉（又称绝对不起诉）案件这一种，而对酌定不起诉（又称相对不起诉）、证据不足不起诉（又称存疑不起诉）这两种案件，其决定主体都在检察委员会，而非检察长。对这两种案件，检察院都控制得很严。对其中的酌定不起诉案件，即犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要刑罚或者免除刑罚的，检委会甚至还享有一定的自由裁量权。
　　三、人民监督员的监督程序和监督意见的效力
　　对监督的程序来说，人民监督员提出意见，如果检察长同意的，检察业务部门就应当执行；如果检察长不同意的，则应提请检委会讨论，检委会讨论同意的，则应当依法作出决定，不同意的，人民监督员则可以申请上一级检察院复核。
　　实践中，多数人民监督员可能还是法律知识不熟，因此只能在检察院讨论案件的时候扮演“哼哈二将”的角色。就算有一些懂法的人民监督员（当然这有违制度设计初衷）提出了不同意见，如笔者所在单位的副主任就对检察院的案件定性提出过异议，但是正如杨检所说：人民监督员的监督意见没有确定力和强制力，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。
　　因此，万国名师杨雄就认为：“人民监督员制度设置的形式意义大于实质意义！”
　　四、人民监督员与人民陪审员的区别
　　我在前面说过，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。但在具体制度设计上，二者还是存在一些差别的。万国名师张中就分析出两个区别，这里我就作一下介绍：
　　（一）资格条件：受到刑事追究的人，在理论上是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的；开除留用的人，在理论上也是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的。
　　（二）监督对象：从事物的相似性上来看，检察院的拟不起诉案件与法院的需要作出无罪判决的案件是相通的。对于需要作出无罪判决的案件（包括证据不足的无罪判决和不负刑事责任的判决），法院这边是可以由人民陪审员介入审理的；而对于酌定不起诉案件和证据不足不起诉案件，检察院这边则是不可以由人民监督员介入审理的。
　　由此可见，人民监督员的任职条件比人民陪审员要严格一些，而且其监督对象也比人民陪审员要狭窄得多
　　五、人民监督员的异地交叉监督和通过人大的个案监督问题
　　对于杨检文中的多项内容，我基本上表示赞同。但是她提出人民监督员最好实行异地交叉监督，我有着不同看法，如果实行异地交叉监督，这些来自外地的人民监督员的差旅费谁出？这种工作成本应该考虑进去。
　　另外，她还提出要通过人大的个案监督保证监督的有效性。这种说法我也不赞同，因为人大是立法机关，检察院是司法机关，个案监督本身就存在非议；况且人民监督员不等同于人大代表，由他们向人大申请对检察员的个案监督，总觉得有点不伦不类！
　　当然，我也只是一个外部人士，检察院的人民监督员制度如何完善，还请大家集思广益！


作者简介： 宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。


参考文献：

[1] 杨婷婷，福建省晋江市检察院检察官，《人民监督员的监督范围及效力探讨》，
原载：《法制与社会.旬刊》2010年第1期，转引自法律论文网，网址链接为：http://www.lawpass.cn/sifa/798.html
[2] 高其才编著，《2010年国家司法考试辅导用书》（第一卷）司法制度和法律职业道德部分，法律出版社2010年5月修订版
[3]杨雄，武汉万国培训学校2008年7月刑事诉讼法、司法制度与法律职业道德强化班讲课笔记（经笔者整理）
[4]张中，武汉万国培训学校2008年8月司法制度与法律职业道德串讲班讲课笔记（经笔者整理）
铁道部


改革铁路装卸经营管理体制的实施意见
铁道部


铁路装卸工作是铁路运输工作的重要组成部分。装卸经营管理和队伍建设直接影响着铁路运输生产效率、质量和安全。由于装卸经营管理体制不适应经济发展和运输生产的需要，十几年来，铁路装卸职工大量减少，装卸机械严重老化，装卸收入大量流失，装卸利润逐年下降，严重影响
装卸队伍的稳定和发展。为了扭转目前铁路装卸的被动局面，充分调动装卸职工的积极性，适应铁路运输生产发展的需要，特提出加强铁路装卸专业化管理，改革铁路装卸管理体制的实施意见。
一、铁路装卸管理体制改革的总体目标是：有利于提高装卸企业的经营效果、有利于运输生产的统一指挥和整体效益、效率的提高，有利于运输生产安全，有利于装卸机械化的发展，有利于装卸文明生产建设。为实现总体目标，铁路装卸企业实行全面依法独立经营，实现装卸专业化、
行业化管理，成立装卸经济实体，自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展。
二、铁路分局〔包括广铁（集团）公司各铁路总公司，下同〕和基层装卸单位实行独立企业经营管理，成立经济实体，自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展，统一管理装卸部门的生产、技术、安全、设备、财务、计划、劳资、材料等工作。
各铁路分局可根据实际情况自主确定分局管内装卸企业的机构设置，实行一级经济实体或二级经济实体。
三、为使装卸体制改革顺利实现，现就有关政策明确如下：
1．装卸企业固定资产的界定：
管内车站所有装卸机械，维修设备，装卸生产、生活、办公房屋、设施及场地，装卸机械厂（装卸机械修配厂）所有固定资产及流动资产。
2．装卸企业的经营范围：
铁路车站货物、集装箱、行包装卸搬运作业及装卸汽车、马车作业，并按照铁道部的“五统一”要求，实行装卸全面统一管理；根据工商营业执照营业范围，开展联营货场、第二货场、专用线等场所货物、集装箱、行包的装卸、搬运、包装、仓贮及接取送达短途运输，装卸机械的制造
、安装、修理、出租；集装化用具及材料的制造、租赁、销售；技术开发、咨询，商贸，信息，联运联营以及其它业务。
3．财务、计划管理：
装卸企业设立独立财务、计划，按有关政策、法规自主编制生产计划、财务计划、预算和决算，并接受上级装卸主管单位的管理。
装卸企业应承担固定资产保值增值的责任。
装卸部门按现行办法提取的固定资产基本折旧费全部由铁路局〔包括广铁（集团）公司〕装卸部门自提自用，用于装卸机械和装卸设施的更新改造。
铁路装卸企业可以执行铁道部统一制定的装卸搬运费收费办法和费率，也可以执行当地地方费率。其他服务、劳务、出租、销售价格可以执行铁道部公布的杂费收费标准，也可以执行当地地方政策。装卸企业全部支出由企业自行负担。装卸费收费可根据实际情况由装卸部门自行收取或
由货运代收，货运代收时，由运输收入部门办理清算。
各级装卸企业应按国家有关规定交纳营业税，按应纳税所得额交纳33％所得税，税后部分出资者可根据具体情况制订定额上交或定率上交利润的分配办法，原则上应坚持装卸部门自我积累、自我发展的政策，保证装卸企业有足够的发展资金。
4．劳动工资管理
为控制职工总量增加，铁路装卸用工可以采取劳动合同制以外的其它用工形式。装卸部门现有铁路正式职工劳动工资管理，按铁道部有关规定办理。
铁路分局装卸企业可以根据管内各站的不同情况制定内部工资分配办法，并按有关规定建立工资储备基金制度，以丰补歉，自主使用。
5．铁路车站的装卸作业由铁路装卸企业统一管理，其他装卸队伍要控制发展，现已在车站从事装卸搬运工作的，必须和铁路装卸企业签订合同，按委外装卸队伍实行统一管理，依照铁路有关规定交纳管理费和其他费用。
五、应当注意的有关问题：
1．装卸工作是运输工作整体中不可分割的重要组成部分，因此，装卸部门实行企业化管理必须在站长的领导下保证运输生产的统一指挥，装卸企业应作为运输生产组织的组成部分由货运部门归口管理。
2．处理好经营和服务的关系。要加强文明装卸建设，杜绝违章作业和乱收费，要把文明装卸和路风建设与经营效果及分配挂钩。
3．要注意处理好与现有委外装卸队伍的关系，保证稳定的实现企业独立经营管理。
4．铁路局应加强装卸经营管理体制改革的领导，实现装卸专业化管理，提高装卸机械技术状态和机械化企业水平，提高装卸职工的素质，改善委外装卸管理工作，落实铁路车站及铁路货车装卸场所的“五统一”管理，管好、用好装卸机械投资和委外装卸管理费，确保装卸任务的完成
和国有资产的保值、增值。
5．各铁路局要本着先试点、后推广、稳步发展的原则，确定试点单位，试行本实施意见，取得经验后再扩大实行范围。要避免一哄而起，造成因政策把握不准，出现职工队伍不稳，影响运输生产的情况。



1995年5月5日